私妓出現於春秋戰國時期。《史記·貨殖列傳》中記載：“趙女鄭姬，設形容，鳴琴，揄長袂，躡利屣，目挑心招，出不遠千里，不擇老少者，奔富厚也。”又說：“中山地薄人眾，猶有沙丘。紂淫地余民，民俗急，仰機利而食。丈夫相聚遊戲，悲歌慷慨，起則相隨椎剽，休則掘塚作巧奸治，多美物，為倡優女子，則鼓鳴瑟、屣，游媚貴富，入後宮，遍諸侯。”另外《詩經·周南·漢廣》曰：“漢有游女，不可求思。”上面資料表明，這些趙女鄭姬精於打扮，善於歌舞，兼善媚術，色藝俱佳。為了金錢她們不惜出賣肉體和色相，有時甚至長途跋涉。她們的經營方式主要是上門服務。《詩經》中用“游女”一詞，將當時私妓的經營特點非常貼切地說明了。
營妓(也稱“軍妓”)的最初形式在這一時期已經開始出現。據《越絕書》、《吳越春秋》等書記載，公元前470年前後，“越王勾踐輸有過寡婦於山上，使士之憂思者游之，以娛其意”。越王勾踐為了解決士氣低落的問題，讓“有過寡婦”為軍中“憂思者”提供性服務，這就是典型的“營妓”。儘管當時越王勾踐讓“有過寡婦”為軍士提供性服務，可能是一種應急措施，並沒有形成一種制度，但它一直被看作是中國營妓制度的雛形。
但是，真正的國家經營娼妓業，卻是由管仲開創的。
管仲，名夷吾，初與友人鮑叔牙經商為生。後來“鮑叔牙事齊公子小白，管仲事公子糾。及小白立為桓公，公子糾死”，管仲被囚，鮑叔牙“遂進管仲”，“力陳管仲之賢，桓公於是任管仲為相”。(《史記·管晏世家》)管仲在任期間，竭力協助齊桓公治理國家，實行了一系列改革。重新劃分行政區域，整頓吏治，嚴肅軍隊紀律，利用官府力量發展鹽鐵業，促進生產，統一管理貨幣，調整物價，通過“尊王攘夷”，控制各諸侯國內政，抵禦周邊少數民族進軍中原。通過這些改革方案，齊桓公成為春秋時期的第一個霸主。
管仲在位時不但推行一系列改革措施，還設置“女閭”。所謂“女閭”，就是妓院。也就是說，管仲是是第一個設置官方妓院的人。管仲於公元前685年被封為“卿”，死於公元前645年，因此設“女閭”制應該是在公元前685年至公元前645年之間。這比梭倫創立雅典國家妓院(公元前594年)至少還要早50年以上。因此有人說管仲是“世界官妓之父”。
當時妓女數量還是比較多的，如管仲設女閭300，據《周禮》中說“五家為比”，“五比為閭”，一閭是25家，總數當為7500家，若設700，就有1.75萬家之多。
“女閭”制開了國家經營娼妓業的先河。作為政治家管仲，其實行“女閭”制，目的有四：一是為了增加國家收入。清代褚人在《堅瓠續集》卷一記載：“管子治齊，置女閭七百，征其夜合之資，以充國用，此即教坊花粉錢之始也。”二是為了緩解及調和社會矛盾。三是招攬游士，網羅人才。當時諸侯爭雄，齊桓公為了能夠稱霸天下，借助美女來招引人才。四是供齊桓公淫樂。齊桓公是一個好色之徒，這在文獻中有所記載：“好內，多內寵，如夫人者六人。”他好色無度，喜歡尋求刺激。但管仲設立妓院，最重要的目的是為了從中收稅以作軍費。
管仲設立市妓和妓院，對後世中國公共製度產生了非常深遠的影響。在他的影響下，春秋各國紛紛效仿，後世的封建統治者也從此讓娼妓制度獲得合法地位，這恐怕是作為春秋時期的大政治家、思想家的管子始料未及的吧！我們完全可以想像，當時的妓院肯定不像日後那樣畏首畏尾，而是在管仲丞相的庇護之下，光明正大地經營。所以娼妓們當然要奉管仲為“保護神”了，這一習慣也延續到了後世。