在上古時期的周朝,統治者把全國分成許多小國,由他們的子弟和功臣去治理,叫諸侯國。在當時的條件下,這種辦法對發展經濟、穩定社會是起過作用的。但是後來隨著社會的發展,各諸侯國獨自為政,不聽中央的命令,相互之間又不斷打仗爭奪,使全國陷入分裂和動亂的狀態。這就是歷史上的春秋和戰國時期。到戰國後期,人民都希望把全國統一起來。
公元前221年,秦國國君贏政經過10年征戰,消滅了其他6國,建立了秦朝。他就是秦始皇。怎樣進行管理呢?有的大臣提出,還 應該像周朝那樣分封諸侯。一個叫李斯的大臣堅決反對,說應該實行郡縣制,由中央統一管理,才不致於造成混亂和分裂。秦始皇支持李斯的意見,說:「過去戰爭不斷,百姓受苦,就是因為全國分裂、各自為政、不尊天子造成的。如果我再分封,不是等於給自己樹立敵人嗎?想要安寧就難了。」
於是,秦始皇決定把全國分為36個郡,郡下設縣,郡縣官員由中央任命。他又下令制定統一的法令,使用全國一致的文字、車輛,開通首都到各地的驛道,做到暢行無阻;對長度、重量、容量也做了統一的標準。他還 親自到各地巡視,宣傳統一的意義和功德。秦始皇實行中央集權、全國統一的辦法,後來被歷代統治者所繼承。在中華大一統的事業中,秦始皇是有偉大功績的。