19世紀後半期，有不少文人學者談論議院問題，這可以說是20世紀初立憲運動的先聲。對此學界已有較充分的關注，但對官方人士的談論，學界則注意不多。而直接向清廷提出設議院建言的人，世人皆以為是康有為，實則在他之前，早已有人建言設議院。
文祥率先肯定議院
據筆者迄今為止所見資料，清政府高層中較早論及議院的是文祥。光緒元年，也就是文祥臨終前一年(1875年)，他曾上《密陳大計疏》，其中先指出中國面臨的困境：「洋人為患中國，愈久愈深」，「俄人逼於西疆，法人計占越南，緊接滇、粵，英人謀由印度入藏及蜀，蠢蠢欲動之勢，益不可遏」。文祥認為，「馭外之大本」，「所繫者在人心」。就「人心」二字而言，似乎與較保守的倭仁等人相似，但文祥說的內涵卻與倭仁完全不同。那麼，如何爭取人心，什麼樣算是得「人心」呢？文祥舉的例子是西洋各國的議院政治：
說者謂各國性近犬羊，未知政治，然其國中偶有動作，必由其國主付上議院議之，所謂謀及卿士也;付下議院議之，所謂謀及庶人也。議之可行則行，否則止，事事必合乎民情而後決然行之。自治其國以此，其觀他國之廢興成敗亦以此。儻其國一切政治皆與民情相背，則各國始逞所欲為，取之恐後矣。
「謀及卿士」、「謀及庶人」，即比附中國古代思想家的說法主張，是那個年代的常用作法，重要的在於，文祥對這種制度給予了肯定和讚許，認為這種制度是合理的，並與西方的富強密切相關。文祥認為這樣的制度，中國一時還不能實行，「中國天澤分嚴，外國上議院、下議院之設，勢有難行」，但其「義可採取」。如何「採取」其「義」呢？
凡我用人行政，一舉一動，揆之至理，度之民情，非人心所共愜，則急止勿為;事系人心所共快，則務期於成。崇節儉以裕帑需，遇事始能有備，納諫諍以開言路，下情藉以上通。總期人心永結，大本永固，當各外國環伺之時，而使之無一間可乘，庶彼謀不能即遂，而在我亦堪自立。此為目前猶可及之計，亦為此時不能稍緩之圖。若待其間之既開，而欲為斡旋補苴之法，則和與戰俱不可恃。即使仍可苟安，而大局已不堪復問。(文祥奏折均見《清史稿》列傳第173，中華書局1977年版)
用今天的話來說，就是施政要考慮民意，符合民意。文祥認為，如果仍與以前一樣苟安，那麼將來大局不堪設想。文祥貴為大學士、軍機大臣、總理衙門大臣，可謂清朝統治的核心成員，也是所謂「同治中興」的關鍵人物，他的觀念就是：羨慕議院政治，又認為中國國情不可行，只能師其義。而「師其義」的內涵，似又向中國傳統回歸。不過考慮到文祥此折是在郭嵩燾出使的同一年(1875年)，那麼他對議院制度的讚賞是相當大膽和超前的，也是第一次有人向最高統治者提出議院問題。但是文祥死後10年，在最高決策圈的官員中，筆者沒有見到討論此類問題的記錄，文祥的奏折也沒有見到反響。
張樹聲請設議院
如果說文祥還只是肯定議院，那麼10年後的1884年，中法戰爭的炮火硝煙中，淮軍宿將、兩廣總督張樹聲在遺折中直接提出倣傚西方議院的要求。遺折指出中國面臨的危急形勢：
數十年來，俄羅斯侵軼於北方，日本窺伺於東海，英吉利於印度、緬甸以規滇藏，法蘭西據西貢、海防而謀滇粵……而中國蹈常習故，衣冠而救焚，揖讓而拯溺，其何以濟耶？
在這樣內外交困的形勢下，如何應對，作者指出：
近歲以來，士大夫漸明外交，言洋務、籌海防，中外同聲矣。夫西人立國自有本末，雖禮樂教化遠遜中華，然馴至富強，具有體用。育才於學堂，論政於議院，君民一體，上下一心，務實而戒虛，謀定而後動，此其體也;大炮、洋槍、水雷、鐵路、電線，此其用也。中國遺其體而求其用，無論竭蹶步趨，常不相及，就令鐵艦成行，鐵路四達，果足恃歟？
中法戰爭，中國軍艦慘敗於馬江，台灣告急，將見禍患更烈。張樹聲沉重寫道：「此微臣所以終夜感憤，雖與世長辭，終難瞑目者也。」他要求加大改革力度：
斷自宸衷，通籌全局……采西人之體，以行其用，中外臣工，同心圖治。勿以游移而誤事，誤以浮議而隳功，盡窮變通久之宜，以奠國家靈長之業，則微臣雖死之日，猶生之年矣。(《張靖達公奏議》卷八《遺折》。據筆者閱讀所及，最早指出張氏此奏及其重要性的是已故陳旭麓先生，見陳先生《論「中體西用」》，載《歷史研究》1982年第5期)
在被一位臨死猶念念不忘國事的官員感動的同時，我們試從有限的文字分析張的認識：
第一，加大改革力度，是為了應付列強侵辱的局面，也即李鴻章所說的「數千年未有之變局」，不是出於人民主權、保護人民權利或權力制衡等西方思想家的理念。張樹聲的要求，與李鴻章、曾國藩、左宗棠等致力的「自強」措施，其目的和出發點並無不同，不是來自社會內部變革發展的壓力和要求，而是「自強」的需要。
第二，光靠機械製造、洋槍大炮這些東西，要自強是不夠的。因為西人立國自有其本身的「本末」，有其自己的「體用」。「中國遺其體而求其用」，是不能自強的原因。換句話說，「體」可能比「用」更為重要。
第三，西人的「體」是什麼呢？是「育才於學堂」、「論政於議院」。張樹聲將「學堂」與「議院」並列，而以議院為重心。
第四，議院的效果是「君民一體，上下一心」，其做法或能達到的效果還有「務實而戒虛，謀定而後動」，這才是自強的關鍵。
第五，議院的權限和工作有哪些？張樹聲在折子中給出的是「論政」。這一說法並不清晰。按張文中的說法，沒有對君權的適當限制，沒有關於憲法的提議，只是說「論政」能做到「君民一體，上下一心」。
顯然，張樹聲生前不敢公開提出議院問題，也不敢激烈批評只在技術和經濟的層次學西方的自強新政，而直至臨死時才敢上這樣一個遺折，說明當時在官員和朝廷中，主張設議院還是很難被接受甚至可能是「大逆不道」的問題。當時能夠贊同張樹聲主張的，只有少數在野的我們後來稱為「早期改良思想家」或「早期啟蒙思想家」的人物。因此張樹聲的遺折在當時似乎也沒有多大的反響。如果說，張樹聲的遺折與在野人士有什麼不同的話，就是在野人士多為議論，而張樹聲則在生命的最後時刻以沉重的心情直接向當時的最高統治者提出這一主張。