新朝末期全國一片混亂，反莽起義無處不在。公元17年，以銅馬、綠林、赤眉為代表的農民起義在全國爆發。起義過程中，地主階級中的一部分人和豪強列霸，也乘機聚兵起事，攻城掠地，大鬧天下，全國又處於一片互相殘殺的混亂之中。
國破家亡，各民族之間互相殘殺。處在這種災難之中的人民，他們日夜思念曾給他們帶來幸福的高祖劉邦的西漢王朝。就在這時，南陽大地主劉演、劉秀兄弟打出“復高祖之業”的旗幟，組織了一支七八千人的春陵軍舉兵反莽。
劉秀是漢高祖劉邦的後代。劉秀自幼喪父，孤兒寡母在叔叔劉良的照顧下生活，直到他長大。年輕時的劉秀，身材高大，一表人才。他為人講究誠信，處世謹慎，性情溫和善良。他在綠林、赤眉等農民起義的基礎上，依靠地主階級的“功臣”、“良將”們，抗擊群雄。
各地的起義軍迅速發展到十餘萬人。起義軍將領們都主張擁立一個劉姓的皇帝，以此統一號令，順應人心。他們認為劉玄懦弱，容易左右，因而於公元23年在宛城南面的洧水擁立劉玄為皇帝。劉玄是春陵侯劉仁的曾孫，在平林軍中，號稱更始將軍。劉玄當皇帝後，改元為更始元年，並封了一大批官，封劉演為大司徒，封劉秀為太常偏將軍。
南陽一帶的起義軍嚴重威脅著王莽，王莽很快集結了43萬人馬，號稱百萬，命司空王邑與司徒王尋討伐起義軍。公元17年6月，王莽軍隊首先與劉秀相遇，劉秀的將領見敵多勢盛，不敢作戰，都跑回昆陽（今河南葉縣）城中。他們懷念家人，都想各自回本土自保。劉秀向將領們分析了當前形勢，口吻嚴厲：“我們的糧草不多，敵強我弱。若我們齊心協力抗擊敵人，還有戰勝的希望；若我們人心渙散，必然被消滅。我們現在要把宛城攻下，這樣我們才會得到後方的援助。現在怎麼離心背德，只想看守自己的妻子和財物呢？”將領們受不了這些話，紛紛怒喝道：“劉將軍怎麼竟敢如此講話！”恰好這時傳來消息——王邑、王尋的大軍已到城北，隊列綿延幾百里。將領們雖平常不看重劉秀，但如今事情緊急，又想不出辦法，只好勉強說：“還是再請劉將軍拿主意吧！”劉秀就向大家講了他的主張和具體要求，結果將領們一致同意。
當時王莽軍隊十餘萬人圍困昆陽，昆陽城中只有八九千人，劉秀要王鳳、王常守城，自己和李軼等13人騎馬乘夜闖出城南門，召集在外的軍隊。劉秀到郾縣、定陵一帶，集合那裡的全部軍隊救援昆陽。將領們捨不得財物，要求留一部分兵力看守。劉秀說：“現在要是打敗敵人，我們就會得到更多的財物，甚至可以奪得天下，要是被敵人打敗了，腦袋都保不住，要財物還有什麼用？”於是劉秀把全部軍隊都帶到了昆陽。劉秀親率步兵、騎兵千餘人當先鋒。這時，昆陽城被圍得鐵桶一般。劉秀到離敵軍四五里外停下來，敵軍數千人迎戰。劉秀率軍衝殺一陣，殺敵十來人，首戰小勝，士氣稍振。將領們高興地說：“劉將軍平時見了小敵就害怕，如今見了大敵卻如此勇敢，真是奇怪。有你在，我們一定會打敗敵方。”劉秀繼續前進，殺敵近千人，敵軍敗退，劉軍士氣大振。劉秀緊接著率領3000敢死隊，從城西直衝敵軍的中軍地帶。王邑、王尋十分輕敵，下令軍隊各守營地，不得移動，只率領1萬餘人迎敵，結果大敗，落荒而逃。
昆陽一戰，敲響了王莽政權的喪鐘。王莽坐立不安，憂懣不食。同時，海內豪傑蜂擁而起，殺掉州郡官吏自稱將軍，接受更始帝年號，等待詔命。王莽的一些心腹，策劃殺掉王莽投降漢朝，保全宗族。正當這時，新市、平林起義軍的將領們看到劉演、劉秀兄弟的威名日益擴大，心中不安，勸劉玄除掉他們，甚至連本來與劉兄弟關係密切的李軼也轉而諂事新貴。而劉手下的人對劉玄當皇帝之事一開始就不服，有人說：“本來起兵圖大事的是伯升（劉字伯升）兄弟，現在的皇帝是幹什麼的？”公開拒絕劉玄的任命。於是，劉玄就借封劉部將劉稷為抗威將軍而不受之故，把劉稷及為他說情的劉演殺掉了。對此，劉秀深感不安，趕緊跑到宛城請罪。劉部下去迎接他，慰問他，他只是在公開場合下寒暄幾句，表示過錯在自己，但他不與這些人私下交流，不講昆陽的戰功，不為哥哥服喪，飲食言笑與平常一樣，若無其事。劉玄見劉秀沒有反對他的意思，感到有些慚愧，拜他為破虜大將軍，封武信侯。而劉秀每當獨居，總是不喝酒、不吃肉，以此寄托哀傷，他只能得到後來的光武皇后陰麗華的安慰。
公元23年9月，劉玄的軍隊相繼攻下了長安和洛陽。劉玄打算以洛陽為皇都，便命劉秀先行前往整飭吏制。劉秀到任，安排僚屬，下達文書，從工作秩序到官吏的裝束服飾，全恢復漢朝舊制。當時，關中一帶的官員趕來迎接皇帝劉玄去長安，他們見到劉玄的將領們頭上隨便包一塊布，沒有武冠，有的甚至穿著女人衣裳，滑稽可笑，沒有莊重威嚴的樣子，但他們見到劉秀的僚屬肅然起敬。一些老官員流著淚說：“沒想到今天又看到了漢朝官員的威儀！”他們紛紛對劉秀產生了敬佩嚮往的心理。
劉玄到了洛陽，需要派一員親近大將代表朝廷去河北一帶，宣示朝廷旨意，要那裡的郡國遵守朝廷的命令。朝廷經過一番爭議，最終又選定了劉秀。這給劉秀提供了避開矛盾漩渦、自由施展才幹的機會。劉秀在河北，每到一處都認真考察官吏，按其能力的高低分配財富的多少；平反冤獄，釋放囚徒；廢除王莽苛政，恢復漢朝的官銜。官民歡喜，竟相持酒慰勞，劉秀一律婉言相拒。在河北期間，劉秀還粉碎了一起假冒漢成帝之子另立朝廷的反叛事件，王郎就參與其中。劉秀在清理繳獲的文書檔案時，發現官吏與王郎勾結一起譭謗劉秀的材料有幾千份。要是按這些材料提供的線索加以追究，必然會使一大批人惶恐不安。劉秀一律不看，他把王郎的部屬召集起來，當著他們的面一把大火將這些材料燒掉。他解釋說，這樣做是“令心懷不安的人放心”。 更始帝見劉秀的影響越來越大，便派使節趕到河北，封劉秀為蕭王，並命令劉秀停止一切軍政活動，與有功的將領一起到長安去。這表明劉玄已經對劉秀不放心，要削弱他的力量，奪回他的權力。劉秀自然明白這一意圖，他便以“河北未平”為理由，拒絕應詔去長安。劉秀與劉玄的裂痕從此開始清晰起來。
公元24年秋天，劉秀調集各郡兵力，先後在館陶等地擊敗並收編了銅馬、高湖、重連等地的農民起義軍，大大加強了自己的軍事實力。
河北一帶大致平定。以樊崇、逢安、徐宣等人為首活動在今河南東部的赤眉軍，正在迅猛地向長安進兵；赤眉一旦攻下長安，劉玄敗逃，就會出現一個奪取關中的良好時機。劉秀感到爭奪天下的時機即將到來，爭奪天下的架勢應當拉開了。他便一邊派將軍鄧禹率精兵兩萬向關中一帶進發，相機行事；一邊選定北據太行山、南臨黃河、地勢險要、財物富實的河內郡作為進
取中原的立足點。他先用文武兼備的良將寇恂任河內太守，冠以“行大將軍事”的御號。他向寇恂交代任務說：“從前漢高祖與項羽爭天下，把蕭何留在關中，我現在把河內交給你。你的任務，是像蕭何那樣保證糧草供給，訓練士兵和戰馬；阻擋其他軍隊到這塊地盤上來，特別是不讓黃河以南劉玄的軍隊過來。”後來寇恂果然不負重托。劉秀又在孟津部署重兵，窺視洛陽。
安排妥當以後，劉秀帶領一支軍隊回到冀中、冀北一帶。一路上，將領們紛紛給劉秀建議，要他稱皇帝。劉秀故作拒絕，有時還驚訝地說：“你們怎敢說這種話？當心招來殺身之禍！”到了南平棘，將領們又一再勸說，劉秀還是拒絕。乘身邊無人的時候，將軍耿純說：“人們拋開親人和家鄉，跟從大王出生入死，為的就是想攀龍附鳳，實現封宮拜爵的願望。現在大王不願稱帝，違背了眾兄弟的願望，我擔心他們會感到失望，產生離你而去的想法，況且，人心是不容易收攏的。”劉秀仔細思考之後，明白了將領們要他當皇帝是出於個人利益，並非虛讓，於是表示說：“我會考慮這個問題。”
到高縣，劉秀把將軍馮異從洛陽前線召回，向他詢問天下形勢。馮異是當時劉秀最親密的人，自從劉秀任司隸校尉以來，他一直跟在劉秀身邊，陪同劉秀渡過了最艱難的時刻，他經常勸劉秀做爭奪天下的思想準備。他不爭功名，每次論功行賞他總是跑得遠遠的，不參與其中。他對劉秀忠心耿耿，他擔任洛陽前線的軍事首領，瞭解戰爭的形勢，分析的情況非常可靠，故此劉秀才召他來詢問。馮異對劉秀說：“更始皇帝的敗局已定，宗廟社稷的問題就在大王您了。您應當聽從眾人的主張。”
於是，劉秀在鄙城（今河北省柏鄉縣北）築起壇台，於公元25年六月初六登台祭告天地眾神，當了皇帝，改元建武。
掃平群雄一統天下
劉秀即帝位之初，天下依然四分五裂，“帝王滿天下”。除了農民起義軍綠林、赤眉軍之外，還有更始皇帝劉玄、東方皇帝劉永、蜀中皇帝公孫述、舒城皇帝李憲、匈奴立的皇帝盧芳、燕王彭寵、齊王張步、海西王董憲、楚黎王秦豐等。這些人各據一方，自立為王，互相攻城掠地，戰爭頻繁，廣大人民飽受著分裂、戰亂之苦。漢光武帝即位之後，利用“人心思漢”的社會心理，打出“劉氏宗室”的旗號，搜羅人才，爭取民心。利用招降和用兵兩種手段，經過長達10年之久的艱苦戰鬥，終於一一掃除盤踞各地的帝王，使中國又一次走向了統一。
更始皇帝劉玄，本是沒落貴族，並無本事。只是當時的綠林起義軍為了招集民眾，同王莽新政鬥爭，急需一個劉氏宗室子弟作為皇帝，便策立劉玄為“更始皇帝”。據說，劉玄在舉行登基儀式時，嚇得戰戰兢兢，冷汗直流。
劉玄當了更始皇帝，大赦天下，連封數王，連宮裡的廚師、火佚都封了爵位。當時長安的老百姓編了一首歌謠：“灶下養，中郎將；爛羊胃，騎都尉；爛羊頭，關內侯。”這樣的皇帝僅僅是個木偶，很多綠林軍的將領和各郡縣的官吏根本不聽他的命令。當時劉秀、劉演弟兄倆的軍隊實力很強，但卻被封了個很低的官職。各路起義軍心中雖有自己的算盤，但在反對王莽新政問題上目標是一致的。
王莽死了之後，劉玄每日不理朝政，只知尋歡作樂，重用無能之輩。不少人見劉秀日益強勝，多次勸劉玄殺掉劉秀，劉玄卻遲遲下不了決心，最後派劉秀出使河北，行大司馬職。可劉秀到河北後，鎮撫州部，巡察地方，上自郡守，下至平民，不收受百姓敬獻的牛肉與美酒，廣施恩惠，終於控制了河北並登基稱帝。然後，劉秀又舉兵攻佔邯鄲、河內、溫邑等地。這時，由於劉玄無能，赤眉軍又立一個叫劉盆子的牛倌作為皇帝，也舉兵攻打長安。劉玄左右受到攻擊，最後投降了劉盆子，被改封為長沙王。 劉秀得知更始皇帝下台，便一鼓作氣，命吳漢、馮異等11位將軍攻打洛陽。這時的洛陽由更始皇帝的驍將朱鮪把守。由於朱鮪拚命固守，劉秀部隊連攻數月，一直沒有攻下。後來劉秀聽說部將岑彭當年曾是朱鮪的校尉，便派他去勸降。朱鮪對岑彭說：“大司徒（指劉）被害，我參與籌劃，更始帝派劉秀去河北，我又阻攔過，並進諫剷除蕭王，這些罪過，我想蕭王是不會原諒的，因此不敢投降。”漢光武帝得知此事，便托岑彭向朱鮪說：“要幹大事的人，不能計較小過。朱鮪如降，官爵不動，我可以對黃河水發誓，絕不失信！”朱鮪聽後。叫人用繩子把自己捆起來，到達河北漢光武帝營帳聽候發落。光武帝見到朱鮪急忙下座，親自解開繩索，向他表示慰問，並拜其為平狄將軍，封扶溝侯。
至此，以更始皇帝劉玄為代表的一派勢力，在赤眉和劉秀的攻擊下被平息了。 在群雄並立的大地上，赤眉軍也是一支強大的農民武裝力量，嚴重威脅著劉秀新建的東漢王朝。
赤眉軍是一支樸實的農民武裝，在推翻更始皇帝的鬥爭中做出了巨大的貢獻。但由於缺乏領導，紀律性差，攻入長安後，又燒又搶，令老百姓紛紛逃散。號稱百萬之眾的赤眉大軍，在長安城中得不到軍餉，開始向秦嶺終南山一帶轉移。赤眉軍在行軍途中遇到大雪，凍死、餓死了許多士兵，因此，只好又退回長安。漢光武帝派大將鄧禹乘機攻擊赤眉，結果遭到赤眉軍的伏擊。鄧軍大敗，死傷3000多人，鄧禹只帶了20多名騎兵逃了回來。
漢光武帝分析了一下赤眉軍的情況，瞭解到赤眉軍打仗個個英勇，但由於兵馬太多，糧食缺乏，他們不會久居長安，因此，只有採取以逸待勞、以飽待饑，步步圍堵、不斷分化的方法。於是他派馮異率兵前去執行這一任務。臨行前，漢光武帝送給馮異一輛馬車，一口寶劍，囑咐他說：“長安一帶遭兵災，老百姓窮困到了極點。此次出征，如長安敵軍肯降，你只要把他們的頭子送到京城來就行了，士兵可以讓他們回家種地、養蠶，絕不要殺害。再多帶些糧食，到時一定能用得上。”
果然不出漢光武帝所料，長安城已到了餓死人的地步，一斤黃金只能換五升豆子。赤眉軍只好東撤，到了澠池，同馮異軍隊相遇。馮異用計，把自己的一部分軍隊也偽裝成赤眉軍，擾亂赤眉軍陣營，結果赤眉軍大敗，有8萬多人因飢餓投降了漢軍，還有十幾萬衝出了重圍。逃出來的赤眉軍懷著悲愴的心情，扶老攜幼，繼續向東行進。光武帝劉秀這次親自帶兵堵截，在宜陽與赤眉軍相遇。赤眉軍見漢軍壁壘森嚴，軍威雄壯，他們又饑又餓，無心作戰，只好派劉氏宗室劉恭代表赤眉軍，向劉秀乞降。劉秀接受赤眉軍投降後，立即命令宜陽的縣令，把全縣的廚師集中起來，給十幾萬赤眉軍做菜、做飯，讓他們飽餐一頓。飢餓疲乏到極點的赤眉軍，受到這樣的待遇，對光武帝感激不盡。第二天，劉秀在漢水邊佈陣，讓赤眉軍將領觀看，並對赤眉軍降將樊崇等人說：“你們投降了，後悔不後悔？如果後悔，朕可以讓你們回營，重新集合軍隊，再
行決戰，朕絕不強求你們投降。”樊崇嚇得頭也不敢抬，徐宣則連連叩頭，說：“歸順皇上，早有此心，今日如願，如同嬰兒見了慈母一樣，只有喜歡，沒有後悔的。”光武帝聽後哈哈大笑。
劉秀擊敗主要對手之後，目標又開始轉向東邊的劉永。劉永原來被更始皇帝劉玄立為梁王，後來自稱皇帝，以睢陽作為京城，佔據著青州、徐州一帶28個城，封山東的張步、蘇北的董憲、廬江的李憲等人為大將軍。 劉秀於公元26年夏，命蓋延率軍征討。經過整整一年的殘酷戰爭，劉永大敗，後被手下將領所殺。
北方的漁陽太守彭寵，原系劉秀部下，後反叛，自立為燕王。佔據著薊城、右北平的上谷等縣，北邊聯絡匈奴，南邊聯絡張步，勢力範圍不斷擴大。漢光武帝決定親自征討，後經勸說，方派朱祐、耿龕等率兵北進，於公元29年平息了彭寵的叛亂，北方局勢安定下來。 接著，張步、董憲、李憲、匈奴立的皇帝盧芳等大大小小的“土皇帝”們也相繼被滅，國內大部分地區開始穩定。 但是，還有三大勢力，這就是蜀中皇帝公孫述、五郡大將軍竇融、西州大將軍隗囂。他們勢力強大，有同光武帝平分天下之勢。光武帝決定採取逐個擊破，分而治之的策略，剷除這三大勢力。
公孫述佔據著益州（今四川、貴州、雲南等），資源豐富，地勢險惡；加上公孫述經營多年，勢力比其他兩個都大；而且，公孫述在蜀中已自稱皇帝。為了孤立公孫述，光武帝決定拉攏竇融、隗囂。他先派人去聯絡隗囂，可隗囂打算自己做皇帝，隗囂不僅沒有聽從劉秀的勸說，而且還派人去聯絡竇融，勸竇融自立為王，他們同公孫述聯合起來，建成三個國家，共同對付洛陽的皇帝劉秀。劉秀得知後，立即派人給竇融送了一封信，信中說：“將軍日前的地位舉足輕重，有人主張分割天下，像戰國時期那樣，各自為王，要知道，中國的土地即使可以分的話，中國的老百姓也是不能分的。將軍如果能從大局出發，上為國家出力，下為百姓著想，我將非常感激！”劉秀的語言情真意切，使竇融和他手下的將士都認為光武帝英明。不久，竇融率部投降，劉秀隨即派兵征伐隗囂。隗囂大敗，於公元31年春病餓而死。漢軍乘機收復了隴右（今甘肅六盤山以西）地區。劉秀收復隴右地區以後，集中優勢兵力，全力以赴進攻蜀中皇帝公孫述。劉秀親自帶兵征討，大將軍岑彭指揮軍隊，連連擊敗公孫述的軍隊，奪下不少城池，公孫述很快處於孤立無援的境地。劉秀又命廣平侯吳漢進攻成都，結果公孫述慘敗，受重傷而死。其手下將領見漢軍來勢兇猛，便紛紛投降。這樣，蜀中皇帝的全部勢力被掃除乾淨。
劉秀從28歲起兵，到滅掉蜀中皇帝那一年，已經43歲了。15年極為艱苦又殘酷的戎馬征戰，芟夷群雄，掃平大大小小的“土皇帝”，終於結束了豪強割據的局面，使中國又一次走向了統一。
柔術治國中興漢朝
劉秀雖然出身於皇族，但由於他長期生活在平民中間，使他深深體會到人民的疾苦。他分析從秦始皇以來中國的動亂原因，懂得要想把國家治理好，要用柔順、緩靜的統治手段，以便穩定社會秩序，鞏固漢室統治。他說：“吾理天下，亦欲以柔道行之。”後又說：“柔能制剛，弱能制強，柔者德也，剛者賊也，弱者仁之助也，強者怨之歸也。……苟非其時，不如息人。”在“柔弱勝剛強”的思想指導下，他廢掉王莽時代苛而繁的律令，學習劉邦的做法，寬簡天下，即所謂“解王莽之繁密，還漢世之輕法”，並由此制定出一系列的政策和措施，為東漢的繁榮奠定了基礎。
東漢初年，在大規模的戰爭結束之後，劉秀開始建立一套能加強中央集權的領導班子，“退功臣而進文吏”就是其中一條重要手段。
劉秀通過多年浴血奮戰才取得政權，在他的手下，有一大批立過不少戰功的將領。這些人擅長打仗，但並不懂得如何治理國家，不少人還往往自恃功高，不聽命令，不遵法紀，為所欲為，如果繼續受到重用，他們身居高位，對東漢政權是一大威脅。因此，劉秀決定採取穩妥方式，一方面給他們加官晉爵，另一方面剝奪他們的實際權力。為了達到目的，劉秀開始大封功臣，他讓郎中馮勤專管此事。馮勤精明能幹，他規定按照功臣功勞的大小，決定其封地大小、遠近和土質肥瘠，並且制定了一個周密的方案。劉秀根據這個方案，一次就封了360多人為列侯，給予他們崇高的地位。這些列侯的食封數量，最大的有四個縣，小的只有數百戶，比西漢時少得多。除了大將李通、鄧禹、賈復三人參與議論軍國大事之外，其他大多數列侯成為閒員。經過削權封侯，漢光武帝有效地控制了這些將領的軍事力量。
封完功臣之後，劉秀又特地下了一道詔書說：希望大家“在上不驕，高而不危；制節謹度，滿而不溢。敬之戒之！傳爾子孫，長為漢藩”。就是說，希望大家不要恃寵而驕，對自己要求要嚴謹，節制自己的行為，這樣就不會有什麼危險，並能把爵位傳給子孫。光武帝就這樣連哄帶嚇地威懾眾臣。 退功臣的同時重用大批文吏。光武帝認為文吏們熟悉封建典章制度，懂得治理國家且情操高尚。建武六年、七年，劉秀連續兩次下詔，命令各地官吏推舉賢良，到京城參加選官考試。實行“征辟”制度，即下詔特“征”用某人為官，公卿和各地郡守也可自行“辟”用他人做幕僚。在詔書中，劉秀嚴格規定了選官的條件：第一，品德高尚，身世清白；第二，要有知識，是通經的博士；第三，熟悉各種法令，能熟練地依法辦事；第四，具有魄力才幹，遇事不惑，能獨當一面。各地官吏在選擇人才時，必須嚴格按照這四條標準，如有違者，必將依法治罪。
光武帝為了得到一批有高度文化修養的文吏，多次親自訪求名賢。在劉秀的同學中，有一位叫嚴光的人，此人很有才學。劉秀做皇帝後，他隱姓埋名，隱居山林。光武帝非常希望能和這位才德高尚的同學共謀國事，於是他叫人畫了嚴光的畫像，到嚴光的家鄉去尋找，找到之後，劉秀立即將他接到京城。不料嚴光不願做官，劉秀幾次光顧他的住所，有時談得晚了，倆人就睡在一張床上。據說，嚴光睡覺不老實，還曾把兩隻腳放在劉秀的肚子上，劉秀也任他如此，並不挪開。還有一個南陽宛城人卓茂，是當時著名的儒生，精通《詩》、《書》、《曆法》等，待人寬厚，深受眾人敬仰。劉秀即帝位不久，就派人訪求這位大名鼎鼎的名士，並且任命七十多歲的卓茂作為太傅，封褒德侯。幾年之後，卓茂老死，光武帝駕車素服，親自送葬。光武帝禮賢下士，求賢若渴，確實網羅了一大批品行端正、廉潔奉公的有用人才。如陳留人董宣，為官清正，執法嚴明，不畏權貴。有一次，劉秀的姐姐湖陽公主劉黃的家奴仗勢殺人，董宣帶領士兵，當著湖陽公主的面將這個家奴打死。湖陽公主氣得渾身發抖，向劉秀哭訴。劉秀要殺董宣，董宣說：“陛
下聖德，中興漢朝，而現在竟縱容親屬家奴殺害平民百姓，如此何以治天下？臣不需鞭殺，請讓我自殺！”說著把頭向柱子撞去。光武帝被剛正不阿的董宣感動，於是不再治其罪。但為了給姐姐一個下台的面子，劉秀讓人扶董宣給湖陽公主叩頭謝罪。董宣硬是不從，劉秀命人按董宣的頭，董宣兩手按地，就是不肯俯首。劉秀非常感動，任命他為“強項令”，賜錢30萬。
為了加強中央集權，光武帝在政治制度上採取了“雖置三公，事歸台閣”的統治措施。
光武帝採取了西漢時加強尚書檯權力的措施。東漢初年，中央的最高官職是三公，即司徒、司空和太尉。司徒是由丞相改稱的，管民政，權力比丞相小得多；司空是由御史大夫改稱的，不再管監察，而是管重大水土工程；太尉管軍事。三公職位雖高，卻徒有虛名，並無實權。劉秀為了把權力集中到自己手中，設置了尚書檯機構，並加強尚書的職權，擴大機構，增設官吏。尚書檯設尚書令一人，尚書僕射一人，尚書六人，合稱“八座”。他們直接聽命於皇帝，分掌全國政事。尚書的官位不高，尚書令每年的俸祿只有一千石，副職尚書僕射和六名尚書，每年的俸祿也只有六百石，他們的地位和待遇遠不能同每年俸祿為萬石的三公相比，但實際權力遠在三公之上。尚書檯是最重要的行政決策機構。
光武帝除了通過尚書招攬大權外，還在宮廷內設置中常侍、黃門侍郎、小黃門、中黃門等宦官職務，由他們負責傳達皇帝的旨令和詔書，閱覽尚書進呈的文書。光武帝認為這些宦官們地位更低，他們不可能取得傾國大權，就更保證了他的集權統治。
劉秀以柔術治國，寬民眾，而對官吏極嚴。東漢初年，他恢復了西漢時曾設置過的三套監察機構，還進一步予以加強。這三套監察機構是：（1）御史台——有侍御史15人，負責察舉官吏違法事件，接受公卿、郡史奏事和解釋法律條文。（2）司隸校尉——有從事史12人，主管察舉中央百官犯法者和各部各郡違法官吏。他們既是京官，又是地方官，監察權力很大，“無所不糾，唯三公不察”。（3）州刺史——全國分12州，每州設刺史一人，他們遵照皇帝命令，代表中央，乘坐驛車，巡行全國各地。他們每年八月出巡，調查各地有無冤獄，同時考察各郡縣官吏政績，並根據政績好壞，決定陞遷罷免。他們在年底或翌年初回到京城，向中央匯報。劉秀對巡察制度非常重視，授予他們很大的權力。
朝中無論官員職位高低，一律嚴格按照法律辦事。若有不遵守法律者，必會如實量刑定罪。曾任汝南太守的歐陽歙，世授《尚書》，八世皆為博士，德高望重，劉秀十分器重他，但在他度田不實、貪贓枉法的罪行被查出來之後，他立即被捕入獄。當時朝廷有上千名儒生守候在大殿門口，請求寬赦他，甚至有人情願替他犧牲，但劉秀堅決對其繩之以法，予以處死。
由於劉秀加強了監察制度，對違法官吏要求甚嚴，從而保證了皇帝的權力和意志能夠得以實現，這對中央集權制的鞏固，起到了非常重要的作用。
解放奴婢發展生產
當時，王莽改制就是因為土地問題（高度集中，兼併問題嚴重）和奴婢問題（奴隸化嚴重），這些西漢末年困擾統治者的問題，同樣危及東漢政權的穩固。劉秀為此採取了一些措施，主要的就是解放奴婢、精兵簡政和解決土地問題。
要解決農業問題，勞動力是核心因素。解決奴婢問題，理所當然是重之又重。西漢中後期，由於地主、官吏無限制地兼併土地，使大量農民喪失了自己的土地，他們本人也被賣給官僚、貴族、商人家為奴。奴婢在主人家過著非人的生活，稍有不慎，就有可能受到主人的毒打，甚至被當成牛馬在市場上公開出售。奴婢問題，影響國家的安危和發展，漢哀帝和王莽新政都想解決，但都沒能夠解決這個問題。光武帝即位後，把解放奴婢作為一項大事來抓。
從公元26年到公元38年光武帝先後多次下詔令解放奴婢，並且嚴禁虐殺奴婢。公元26年5月的詔令宣佈：民有出賣妻子，其妻子想歸父母者，從其便，如主人刁難，按律令論處。建武六年詔令：王莽時吏民被當成奴婢而不符合西漢法律的，一律免為平民。公元31年的詔令：吏民因飢餓戰亂淪為奴婢、妻妾的，留去自便，強制不讓走的，以賣人罪處置。建武十年詔令：取消奴婢因射傷人處死的法律。公元35年2月詔令：天地之間人為貴，殺奴婢者罪在不赦。同年6月詔令：炙灼處罰奴婢的，按律治罪，被傷害者免為平民。公元36年詔令：隴、蜀的人民被劫為奴的，如要離去，一律免為平民。公元38年詔令：益、涼二州奴婢八年來向官府上訟者，一律免為平民，也不必償還賣身錢。
光武帝在12年內，連續不斷地發佈解放奴婢的詔令，使大批奴婢獲得了自由，農業勞動力的問題得到了基本解決。 精兵簡政，是光武帝為發展生產而採取的措施之一。公元30年6月，光武帝下令說：“設官置吏，是為了奉行皇帝法令，為天下百姓謀福利，如今百姓遭難，戶口減少，而縣官吏職還這樣繁多。茲令各郡、國、縣削減吏員。縣級機構不夠設置長吏的，可以撤減合併。”這一年，裁併了四百多個縣，合併了十個郡、國，裁減大小官吏數萬人。在封建社會，能夠這樣大量地精簡官吏，確是少有之舉。
公元31年，光武帝又大量地裁減軍隊。建武七年，他下詔令說：“軍士中都是年輕力壯之人，應當立即罷除輕車、騎士、材宮、樓船和相關的軍吏，讓他們回去種田。”大批的士兵得以還鄉，從事農耕。這樣，既減少了軍費開支，又為農業生產提供了相當數量的勞動力。
勞動力問題解決之後，還有一項就是土地問題。東漢初期，土地兼併嚴重，很多農民沒有地種。光武帝於公元39年6月，下令各州、郡清查田地的數目和人口實數，稱為“度田”。這樣做的目的有兩個：一是核查田賦收入，防止大地主隱瞞田產，逃避納稅；二是可以從大土地佔有者手中沒收一些多餘土地，分給無地的貧民。當時，許多大地主擁有武裝，號稱“大姓”、“兵長”。他們隱瞞田地數量，謊報人口，反對清查。地方官吏也懼怕他們，有的還貪於賄賂，與他們勾結，任憑他們謊報。
劉秀得知此事，以“度田不實”罪誅殺了十餘個郡太守，並加緊“度田”。於是大姓、兵長們就武裝反抗。許多農民由於分不到土地，或分到的土地實際數量比政府應允的數量要少，也開始反對度田，參加武裝反抗。“群盜處處並起，攻劫在所，害殺長吏”。這就是史稱的“度田事件”。劉秀大怒，一再發兵鎮壓。但這些“群盜”等官兵一到，立刻解散，官兵一走，“群盜”又聚集起來。為了平息暴亂，光武帝採取了分化與鎮壓相結合的手段。宣佈：群盜們相互揭發，均可免罪，並可分到土地。原來因不敢追捕“群盜”而治罪的官吏，現在只要能夠使亂民遣散，政府就可以不再洽罪。光武帝
不愧為一個有經驗的統治者，他這種軟硬兼施的手段，很快就把反抗平息下去了。但是“度田”卻並沒有得到預期的效果。
光武帝還把田租的十稅一恢復到三十稅一。並下令，各郡國凡有餘糧的，要賑濟老年人和鰥寡孤獨以及無依無靠的窮人，各級官吏要親自負責此事，不允許失職。這些被稱為“德政”的小恩小惠，在廣大農民中樹立了東漢王朝的良好形象，穩定了人心。
漢光武帝劉秀，在兩漢之間激烈的動亂年代，順應歷史的潮流，採用軍事手段，平息群雄，使分崩離析的中華民族再度走向統一。統一之後，採取柔術治國，在政治、經濟等方面進行了一系列卓有成效的改革，推進了中國封建社會的發展。到了建國40年時，全國已出現了“天下安平，人無徭役，歲比登稔，百姓殷富，粟斛三十，牛羊被野”的盛景。這也是東漢王朝最富庶和最安定的時期，史稱“東漢盛世”。
明君風範瑕不掩瑜
劉秀作為一代明君，從不恣意放縱，豪華奢侈。他不喜歡飲美酒，也不喜歡聽音樂，從不把珠玉當作珍寶。他曾令太官不要接受郡中奉獻的珍饈美味，還把遠方異國進貢的名馬寶劍賜給騎士。漢朝自武帝以後，後宮嬪妃達到3000之多，除皇后以外，有爵秩品級的就分婕妤、容華、充衣等14個等級。劉秀即位後，只有皇后、貴人有爵秩，貴人的待遇只有谷數十斛。此外有美人、宮人、采女三等，均無爵秩和規定的待遇。劉秀在世時要建陵墓，名日壽陵，特意叮囑地面不要太大，不要起高墳，低窪處只要做到不積水就可以了，將來要像漢文帝那樣，不隨葬金寶珠玉。
劉秀常常顯示出一種寬宏大度、平易謙和的氣概。公元28年，割據隴右的隗囂正徘徊於公孫述和劉秀之間，到底歸服哪方，猶豫未決。他就派他的將軍馬援先後去威都和洛陽觀察時政。馬援自幼就聰明過人，人們都認為他是神童，在西州很有名氣，很受隗囂敬重。劉秀接見馬援這樣一個關係重大的使者，卻沒有升堂坐殿，只是便衣便服，連帽子都沒帶，他獨自一人坐在洛陽宮宣德殿的廊廡下面，讓一個宦官引導著馬援去見他。他一見到馬援就微笑著說：“貴客敢往來於兩個皇帝之間，見多識廣。今天有幸見到貴客，真是深感榮幸。”這一平易謙和的姿態，使馬援立刻感到了一種明君的魅力。於是，馬援叩頭說：“當今的局勢，君主在選擇臣下，臣下也在選擇君主。”接著就說起公孫述接見他時戒備森嚴的情況，並說：“我現在從遠方來，陛下接見我連警衛都沒有，就不提防我是間諜刺客嗎？”劉秀又笑著說：“我知道你不是刺客，你只不過是個說客罷了。”這次會見，讓馬援目睹了劉秀的寬宏氣量。劉秀與當年的劉邦有驚人的相似之處，他不愧是東漢的真正帝王之材。後來馬援勸隗囂歸服劉秀，隗囂不聽，他就脫身自己歸服了。
劉秀寬宏大度的氣概，還表現在他對待“逸民”、“隱士”、不馴人物的態度上。太原郡當時還留有大量的晉國公族的後裔，他們對新的統治者常常保持一種對立情緒，或者尋機報仇，或者隱居不仕，王侯面前不肯稱臣。至漢初，ˍ太原郡（在今太原市以南）被稱為“難化”之地。劉秀時，太原郡廣武縣有個叫周黨的，在地方上很有名望，朝廷幾次征他去做官他都不願意，後來不得已，就穿著短布單衣，用樹皮包著頭去見朝廷大員，劉秀卻親自召見了他。按禮節，士人被尊貴者召見，必須自報姓名，否則便是不尊重對方。周黨見了劉秀，不通報姓名，只說自己的志趣就是不願做官，劉秀也沒有強迫他。博士范升上書，說周黨在皇帝面前驕悍無禮，卻獲得了清高的名聲，應治“大不敬”罪。劉秀把范升的上書拿給公卿們傳閱，並下詔書說：“自古明王聖主都有不願為他做臣的人，伯夷、叔齊就不食周粟。太原那個周黨，不接受我的俸祿，這也是各自的志願，賜給他40匹綢子。”
劉秀對於臣下的歌功頌德、阿諛奉承，常能持一種清醒的、有時甚至是厭惡的態度。他更願意多表揚一些剛正不阿的官吏。在他的詔書中，經常說自己“德薄”，要上書者不要稱他聖明。各郡縣經常報告一些所謂“嘉瑞”事物，群臣要求史官將這些“嘉瑞”記載撰寫成書，以傳後世，‘劉秀一律不許。有一次，劉秀外出打獵深夜方歸，要從洛陽城的東北門進城，掌管這個門的官吏郅惲拒不開門。劉秀讓人點起火把，並告訴說皇帝回來了，郅惲說：“火光閃爍，又遠遠的，看不清楚。”就是不開。劉秀沒法，只好轉到東城門進了城。第二天，郅惲上書批評了劉秀一頓，說他遊獵山林，夜以繼日，帶領出一種不良風氣，危害國家。劉秀不但沒有治罪於他，反而賞了郅惲100匹布，把掌管東城門的官吏貶為登封縣尉。
劉秀對官吏要求嚴格，以致以粗暴的方式對待，對貪贓枉法的行為更是嚴厲懲罰。他在執政初期，內外群官，多由他自己選任；如幹不完他交辦的事，尚書一類的近臣常被拉到面前棍打鞭抽，以致“群臣莫敢正言”。
劉秀對貴戚的過分行為一般能夠理智對待。司隸校尉鮑永、都事從官鮑恢性格剛直，不避豪強，敢於彈劾貴戚的恣縱行為。他們曾彈劾劉秀的叔父趙王劉良仗勢呵斥京官為“大不敬”，劉秀借此告誡貴戚們應當約束自己，“以避二鮑”。劉良臨死時，劉秀去看他。問他還有什麼要說的話。劉良說他沒有別的話了，只有一件事，他的朋友李子春犯了罪，縣令趙熹要判李子春死刑，他希望能保住李子春的命。劉秀說：“官吏公正執法。我不能徇情枉法。另說別的願望吧。”
劉秀的明君風範，使劉氏漢家天下走向繁榮，實現了“光武中興”。