乾隆萬年僅僅靠貢品，並不能保證皇帝的日子過得足夠舒坦。因為皇帝家需要花錢的地方太多了。俗話說，禮尚往來。通過收受貢品的方式收藏民間珍寶，其過程雖然比一般收藏家輕鬆愉快，但也不可能不付出任何代價，更何況乾隆是一個面子上特別「講究」的人，絕不會一味仗勢豪奪。他的回賜除了一些虛銜外，主要是銀兩。因為體恤收藏者的不易，也為了顯示皇帝的氣派，他回賜的數目，不但相當公道，有時甚至是過於豐厚，這就需要大量的錢財。
除此之外，大至宮廷造辦處造辦各種玩意兒，內務府採辦各種物資，小到過年過節給妃子孩子們壓歲，無處不所需甚巨。金山銀海中長大的皇帝本性慷慨，手筆很大，眼光又高，凡事精益求精，登峰造極，日常支出比康雍兩朝成倍增長。然而如前所述，祖制規定，皇帝的個人開支不得加重百姓負擔，所以這些費用的來源並非國庫，必須由內務府自籌，而內務府的財源實在有限。事實上，為了開闢財源，乾隆曾經動過很多腦筋。他曾派內務府官員到恰克圖採買俄羅斯皮貨，販到內地轉賣，想大賺一筆。但由於內務府官員無能，獲利無多，部分皮毛無法高價變賣，只能攤派到各處織造，使皇帝大為生氣。(《清乾隆朝內務府的皮貨買賣與京城時尚》)除此之外，皇帝還允許內務府對商人發放高利貸，出售部分特許商品的經營權，以牟取暴利。但是由於缺乏理財高手，雖然擁有權錢交易的最大便利，內務府的收入還是增加得很慢。晚年皇帝對財富的渴求越來越熾，也越來越感缺錢之苦。
議罪銀製度就是在這個背景下，由和珅策劃出來的。
議罪銀是由「罰俸」演化而來。罰俸古已有之，扣除官員幾個月至幾年的「基本工資」，是懲罰輕微過錯的常用手段。隨著乾隆中期施政愈苛執法趨嚴，皇帝覺得罰俸數額太少，不足以警戒其心，又法外加罰，所罰動輒上萬，改稱「議罪銀」。皇帝的初衷，不過是想讓官員「肉痛」一下，並沒有想把它制度化為一項財源。
和珅當政後，馬上發現了「議罪銀」的妙處。罰俸的決定權在吏部，款項由戶部承追，銀兩也交給國庫，過程公開透明。而議罪銀並非國家定制，故可以繞開吏部戶部，由軍機處負責，不納入國家財政，而是歸入皇帝的小金庫，並且過程及數額都可以不公開。因此，在和珅的建議下，皇帝批准將議罪銀製度化，並且將罰銀的範圍大大擴展，從財政虧空之類的重大錯誤到在奏折中寫錯幾個字，都可以一罰了之。
此舉一出，那些聰明的大臣們馬上就發現了妙處。不少大臣主動要求交納議罪銀。比如河南巡撫畢沅以「未能迅速搜獲要犯」，自請罰銀兩萬兩;陝甘總督勒爾謹以失察客商走私玉石自行議罪繳銀四萬兩。以小過而甘重罰，既說明大臣們對自己要求的嚴格，又為皇帝小金庫的充實不聲不響地立了功，可謂一舉兩得。因此，通過這種渠道踴躍「捐輸」的地方大吏不在少數。比如河南巡撫何裕城有一次不小心，把香灰弄到了朱批奏折上，因此「惶惶不可終日」，積極要求自請罰銀三萬兩。手筆之大連皇帝都覺得有點不好意思，遂降旨說：沒有那麼嚴重，加恩寬免銀兩萬兩，交一萬兩上來就可以了。
被動交納議罪銀的大臣當然就更多了。自從議罪銀製度化之後，大員們發現，他們的錢包隨時有被和珅以各種借口打劫的危險。居官任上，難保不犯錯誤。犯了錯誤就有可能被罰銀。至於罰多少，那往往要由和珅掂量這個官員家產的多寡而定。比如巴延三因為轄內百姓譚老貴自縊身亡，不得不「自行」交納議罪銀八萬兩。而特成額同樣因為轄內老百姓余方得自縊，交兩萬兩就可以過關。李天培則因為管理監獄不善，導致「遣犯脫逃，重囚監斃」而交納四萬兩，而明興因「歷城縣監犯越獄」交納三萬兩。
當然，也有更多的官員感激這個制度。比如前內務府總管西寧，因為替皇帝做生意時「辦理不善，商人拖欠甚多」，皇帝一怒之下，要砍他的頭。還是和珅幫忙，從中說和，對皇帝曉以人頭賣不了錢的道理，議定西寧交八萬兩罰款了事。這八萬兩定得很準確，正好把西寧家刮得精光。西寧不得不出賣家中不動產來交納此項銀兩，事後還要因為保住了腦袋而給和珅寄信表示感謝：「天高地厚，深恩於生生世世矣，伏乞中堂代奏，寧不勝悚激切之至。」
在和珅的操作下，議罪銀製度為晚年皇帝的錢包裡注入了大量現金。僅從現存的《密記檔》統計，在短短十三年中，重大的議罪銀案件即有六十八件，平均每年五件。其中，督撫認議罪銀為三十七人次，即全國平均不到三個督撫中就有一個人認議罪罰銀。此外，布政使、鹽政、織造與關差等認議罪罰銀的有二十六人次。罰議罪銀少則萬兩，通常三萬兩上下，見於記載的最多一次高達三十八萬四千兩，下面是《密記檔》裡的幾筆記載：
乾隆四十五年(1780年)十二月，全德奏交蘇州織造任內應賠罰料銀並關稅短少銀二萬八千七百七十二兩。
乾隆四十六年(1781年)，三寶奏交自行議罪銀十一萬兩。
乾隆四十六年，文綬名下共奏交自行議罪銀八萬兩。
乾隆四十七年(1782年)三月，巴延三因「民人譚老貴自縊身亡一案」交自行議罪銀八萬兩。
乾隆四十七年十月，和珅代奏原任巡撫楊魁之子楊超錚交議罪銀五萬兩，分五年代其父交納。
乾隆四十七年十二月，征瑞奏交國棟名下入官銀五萬兩。
乾隆四十八年(1783年)，鹽政使西寧因鹽課事「辦理不善，商人拖欠甚多」，奏交自行議罪銀八萬兩。
乾隆四十九年(1784年)三月，福康安代奏巴延三「因鹽務事」交自行議罪銀十萬兩。
乾隆四十九年，征瑞奏交范清濟「因拖欠額銅數十萬斤，除查封產業外」，罰銀八萬兩，故自議交銀八萬兩。
乾隆五十年(1785年)，李質穎奏交自行議罪銀十四萬兩、關稅短少銀三萬餘兩，共十七萬餘兩。
乾隆五十年十二月二十六日，富勒渾代奏運司張萬選因「船隻缺少不能籌劃添補」事，交自行議罪銀三萬兩。
乾隆五十一年(1786年)八月，和珅、福長安代奏雅德因「浙江稅務缺少」事，交自行議罪銀六萬兩。
…………
按乾隆的說法，議罪銀製度是「以督撫等祿入豐腴，而所獲之咎，尚非法所難宥，是以酌量議罪，用示薄懲」。看起來似乎於國體無損，既沒有增加百姓的負擔，又寬綽了皇帝的手頭，還警戒了不法的官員，真是一舉多得。而事實上，這卻是一項後果極為嚴重的惡政。
貪腐政治一個不變的規律是，個人從貪腐中所得的，與給國家造成的損失相比，往往微不足道。今天的官員，可以因為幾萬元的好處，甚至僅僅幾次「特殊消費」，大筆一揮，將千萬的土地批給開發商。同樣，乾隆晚年從議罪銀製度中得到的幾百萬兩零花錢，給大清王朝造成的損失要以億萬計。
所謂吃人的嘴短，用人的手短。在享受花錢快樂的同時，老皇帝對於那些踴躍交納議罪銀的官員不可能不高抬一點貴手。許多所謂「法所難宥」的大罪，只要交納的銀兩足夠多，就可以免罪。因此議罪銀實際上起不到懲戒作用，反而變相地使貪污侵佔合法化，為犯罪提供了保護傘、「免死牌」，為貪官們壯了膽，讓他們貪污腐敗為非作歹起來心裡有了底。反正大不了找和珅通融通融，罰錢了事。正如尹壯圖所說：「罰銀雖嚴，不惟無以動其愧懼之心，且潛生其玩易之念。」
這一制度讓官員們貪腐起來更有動力。積累多年的家業被罰光後，官員們的第一選擇往往是更加瘋狂的搜刮。有的時候，因為議罪銀數量過多，無法交納，官員們的第一選擇也是通過「犯罪」來獲取「議罪銀」。閩浙總督陳輝祖的弟弟要交三萬兩議罪銀，向他求助。他於是非法侵吞了一千六百兩銀子，交給弟弟。乾隆四十七年(1782年)山東巡撫國泰向屬員們勒索了白銀八萬兩，而一年前國泰的父親文綬繳納的議罪銀恰是八萬兩。