漢帝國的政府首腦，是三公。[20]
三公，就是丞相、太尉、御史大夫。丞相是最高行政長官，太尉是最高軍事長官，御史大夫是最高監察官和執法官。邦國時代，天子之宰為公，諸侯之宰為相，秦漢帝國則將丞相、太尉、御史大夫合稱宰相。
宰相即三公，所以又叫相公。
三公之下是九卿，也就是政府部長。張湯擔任過的廷尉，顏異擔任過的大司農，都是。九卿未必只有九個，也可能九卿為正卿，之外還有列卿。[21]
九卿和三公都有自己的施政機構。三公的叫府，也叫公府或相府。九卿的叫寺，也叫卿寺。皇帝的則叫宮，也叫皇宮。皇宮、相府、卿寺，各行其政。
事實上，皇帝、三公、九卿，有分工。皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，九卿則是中央各機關部門長官。九卿的權力和地位與三公無法相比。三公坐而論道，九卿作而行之。三公是決策者，九卿是執行人。[22]
其實就連皇帝，也沒法跟宰相比。漢初，帝國的政務都由宰相負責。他們平時獨立辦公，如有大事則三公會議（一起討論），再拿出方案交皇帝批准。皇帝五日一朝，只能說可說否，無異於橡皮圖章。
可見，皇帝不是政府，宰相才是。皇帝的功能，跟西方的國會和現在的人大差不多。
職權不同，機關單位、工作班子和經費來源，也不相同。皇帝的是宮廷，政府的是朝廷；皇宮的職能部門叫尚，政府的叫曹；宮廷的經費來自工商稅收，朝廷的來自田賦收入。田賦是大頭，用作政府公款。工商稅收是小宗，算是皇帝私房。宮中府中，涇渭分明。
這就是不折不扣的分庭抗禮了。而且，也意味著帝國有兩個政治中心（宮廷和朝廷），兩個權力中心（皇宮和相府），兩種最高權力（皇權和相權）。這時最好的方案，莫過於君主立憲，虛君共和，皇帝世襲，宰相民選。退而求其次，則皇帝象徵主權和統一，宰相管理國家並負政治上一切實際之責任，即主權在君，治權在相。
前一種選擇是不可能的。後一種雖有可能，卻未能形成制度。無論劉邦還是蕭何，呂後還是曹參，都沒能把這種關係規定下來。漢初無為，君臣倒是相安無事。武帝雄才大略，好大喜功，就必須向政府奪權。
奪權的主要對象，是丞相。
丞相在三公當中地位最高，不但金印紫綬，而且例為列侯，所以丞相又稱君侯。丞相的權力也大，可以駁回皇帝的決定。比如西漢末年的丞相王嘉，就曾封還哀帝加封董賢的詔書，拒不執行，哀帝也無可奈何。
武帝本人，更是領教過丞相的跋扈。比如田蚡（讀如焚）任丞相時，幾乎大權獨攬。帝國的大小官員，統統由他提拔任命，以至於漢武帝忍無可忍地說：你老人家封官封夠了沒有？朕也想任命幾個！[23]
這種狀況，當然得改變。
漢武帝的第一步，是用御史大夫來抗衡。
御史大夫銀印青綬，同時也是副丞相，但不是丞相的副手和僚屬，而是備位丞相。也就是說，丞相職位如果空缺，就例由御史大夫遞補，故又稱亞相。
這就有點意思了。何況太尉一職早在武帝繼位後第二年就被廢除。宰相三府只剩下二府，不妨相互制衡。
漢武帝起用的打手，是公孫弘和張湯。
這一招很靈。公孫弘任御史大夫時，丞相是薛澤。張湯任御史大夫時，公孫弘已經去世，丞相先後是李蔡和莊青翟。結果，薛澤、李蔡、莊青翟都成了擺設。大政方針，全由張湯和漢武帝一手拍板，沒別人什麼事。[24]
公孫弘和張湯能夠架空丞相，固然因為他們兩人一個陰險一個蠻橫，但與擔任的職務也不無關係。御史大夫的主要職權是掌管文書和監察百官，實為朝廷的秘書長和監察長。如果存心想做事，那是很有事情可做的。
更重要的，是他的副手。
御史大夫的副手有兩個，一個叫御史丞，一個叫御史中丞。雖不過一字之差，卻有天壤之別。漢制，官銜前面有「中」字的，都在皇宮裡辦公，御史中丞也一樣。
實際上，御史中丞就是御史府駐宮辦事處主任。這樣的副手，丞相是沒有的。皇帝有什麼想法，也是先告訴御史中丞，由御史中丞轉告御史大夫，再由御史大夫轉告丞相。御史大夫揣摩聖意，要比丞相容易得多。
公孫弘和張湯得逞，這是原因之一。
不過御史大夫畢竟是政府的人。漢武帝要奪權，還得用宮廷的人。宮廷的人就是宮廷官，也叫中朝官。其中最重要的，是尚書。尚書就是皇帝的政治秘書。如果讓尚書來處理政務，皇帝就有了自己的班子。
然而尚書的地位實在太低，必須派個大領導。
這個大領導，就是大司馬。
大司馬是在全面推行經濟體制改革那年（元狩四年）設置的，其實就是被廢除的太尉，但不再作為宰相，也非正式官職，而是加在將軍官銜之上的名譽稱號，比如大司馬大將軍，大司馬驃騎將軍，大司馬左將軍。
大司馬的任務，是「領尚書事」（西漢），或「錄尚書事」（東漢），也就是領導、統率、管轄、主持尚書的工作。表面上看，不過秘書長，還是兼職。但，大司馬的政治待遇是位比三公的。這樣的秘書處，簡單嗎？
當然不簡單。
事實上大司馬統領的尚書事，也逐步由秘書機構變成了決策機構。但凡事關軍國的大政方針，都先由尚書參謀議論提出意見，形成決議才由宮廷送往朝廷。
顯然，這是另一個政府，只不過這政府是設在皇宮裡的。因為首任大司馬衛青和霍去病都是外戚，是后妃的娘家人。他們要策劃軍事也只能在宮中與皇帝密談。久而久之，大司馬官署宮中就成了慣例。
這樣一來，帝國就有了兩個政府。一個叫中朝（也叫內朝），在宮中；另一個叫外朝，在府中。外朝之首為丞相，中朝之魁為大司馬。兩套班子，共理朝政。
沒錯，一國兩府。
其實就連這個說法也是不準確的。大司馬位高權重，親近皇帝，尚書們在宮中輪班值宿，隨時聽候召見，面呈奏章，親聆聖旨，信息遠較宮外朝臣靈通。丞相為首的外朝根本無法與之抗衡，只有諾諾承命辦事而已。
從此，丞相更成了擺設。後來，就連這職銜也被取消，改成了別的。是不是真宰相，則全看是否領尚書事或錄尚書事。到東漢，更建立尚書檯（又叫台閣或台省）。一國兩府公開化，變成公府（三公府）和台閣（尚書檯）。
這都是漢武帝開的壞頭。
漢武帝卻十分滿意。他終於完成了集權大業：始集地方之權於中央，再集中央之權於皇帝。大權在握，他可以為所欲為，或者說大展宏圖。至於留下的無窮後患，則只能以後再說。
[20]本節所述西漢官制，請參看《漢書·百官公卿表》、《後漢書·百官志》、錢穆《中國歷代政治得失》、楊鴻年和歐陽鑫《中國政制史》、韋慶遠和柏樺《中國官制史》、陳茂同《中國歷代職官沿革史》、吳宗國主編《中國古代官僚政治制度研究》。
[21]按照《漢書·百官公卿表》的說法，九卿即太常、光祿勳、衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府、中尉。他們的官俸，都是「中二千石」（月谷一百八十斛）。
[22]請參看《周禮·考工記》、《晉書·李胤傳》。
[23]見《史記·魏其武安侯列傳》。
[24]見《史記·酷吏列傳》。