漢朝興起，承接秦朝衰弊的局面，成年男子參軍打仗，老弱也被征去轉運糧餉，要幹的事業繁多急劇但是財政匱乏，就是皇帝坐的車子也配不齊四匹相同顏色的馬，將軍、宰相有的人還要乘坐牛拉的車，平民百姓沒有儲藏的糧食。當時因為秦朝新鑄的錢幣重，流通使用比較困難，就改令百姓鑄榆莢錢，又規定一方寸黃金的重量為一斤，簡約法律省減禁令。但是那些不守規矩、追逐財利的人，蓄積貨物以考校市價賤買貴賣，以致物價糧價飛漲，一石米達到一萬錢，一匹馬就價高一百金。
天下平定以後，高祖就下令商人不允許穿絲織的衣服不准乘車，並加重租稅來困迫羞辱他們。孝惠帝、高後執政的時候，因為天下剛剛安定，重新放鬆了抑制商人的條令，但是商人的子孫仍然不准許做官當公差。衡量官吏的俸祿，估計官府的費用，來向百姓徵收賦稅。山川、園池、街市上租稅的收入，從天子到大小封君湯沐邑地區內的，都各自作為他們私家的供養費用，不歸入國家的常年經費。水陸轉運崤山以東的糧食，用來供給京師官府使用，每年不過幾十萬石。
到孝文帝時，榆莢錢越來越多了，但是份量很輕，就改鑄成四銖錢，錢面上標著「半兩」的字樣。讓百姓隨便可以自己造錢。因此，吳國雖然只是一個諸侯國，因為靠近銅山採礦鑄錢，富得可以和皇帝相比，後來終於憑仗富有造反了。鄧通，是一個大夫，也靠鑄銅錢發財勝過諸侯王。所以當時吳國、鄧通鑄的錢通行遍及全國，便產生了禁止私人鑄錢的法令。
匈奴多次侵犯掠奪北部邊境地區，漢朝駐紮在邊境的士兵非常多，邊境的糧食供應都不能滿足應當食用的人的需要。於是，招募百姓凡能給邊境駐軍捐獻和運輸糧食的人授予爵位，最高的可以到大庶長爵位。
孝景皇帝在位的時候，上郡以西的地區發生乾旱，又重新修訂了賣爵位的法令，並且降低爵位價格用來吸引人們購買；以及囚犯和在監外勞作的人，可以通過向官府交納糧谷贖罪。又增加修建牧場養馬以便準備戰爭需用。同時，殿屋居室各種宮觀建築以及馬拉的車輿等增加修造的也越來越多了。
到了當今皇上登位幾年以後，漢朝建國以來的七十多年中間，國家沒有戰爭太平無事，不是遇上水旱災害，百姓就人人自給，家家富足，國都和邊鎮的糧倉都裝滿了糧食，國庫也剩餘大量錢財。京城國庫的錢積累萬萬，穿錢的繩子都腐爛了使錢多得沒法計數。國家糧倉的穀物年年堆積，糧庫堆滿以後又裝不下，只得在外邊露天堆積，達到腐爛不能吃的程度。普通百姓家大街小巷都養有馬，田野中間牛馬成群，有人騎母馬作客被排斥，不允許到一起聚會。守大門的人都吃細糧肉食，做官吏的兒子孫子都長大了還在繼續做官，有的官吏就用官名作為自己的姓氏或稱號了。因此，人人自愛，不輕易觸犯法律，首先實行仁義做好事，而鄙棄去幹那些恥辱的勾當。在這個時期，法網寬疏而百姓富有，倚仗錢財驕奢放縱，有的甚至達到兼併土地成為豪強惡黨等一類人，倚仗勢力在鄉里獨斷專行。從皇帝宗親到有封地的諸侯和公卿大夫以下，爭著比奢侈，房室、車馬、衣服的享受規格都超過上級，沒有限度。事物達到鼎盛就衰敗，這是必然的變化規律呀。
從這以後，嚴助、朱買臣等人招撫東甌，發動會稽的軍隊向南越和閩越進軍，江、淮一帶一下就動盪耗費了。唐蒙、司馬相如開拓西南夷，鑿山通道一千多里，用來擴展巴、蜀的疆域，巴、蜀地區的百姓疲憊了。彭吳開道進入穢貊、朝鮮，設置了滄海郡，燕齊一帶就紛紛然全部發動起來了。到王恢設計謀取馬邑，匈奴拒絕和親，侵犯擾亂北部邊境，兵事連續沒有和解，普天下百姓對於它的繁重勞役感到痛苦，但是戰爭卻在一天一天擴大。行軍出征的人帶著乾糧，後方居住的人還要負責繼續運送，中原內外騷動而不斷供應軍需，百姓貧窮疲弊只有弄虛作假進行逃避，國家的錢財貨物被消耗衰竭也不能滿足供應。這樣，便實行捐獻物資的就可以充補官額，能出錢的就可以免除刑罪，選拔用人的制度慢慢地名存實亡了，無恥的人冒充廉正，武力強暴的人被舉薦任用，法條嚴苛，律令完備。倡導謀利的朝臣從此開始出現了。
這以後，漢朝將領每年率領幾萬騎兵出關打擊匈奴，直到車騎將軍衛青奪回被匈奴強佔的河南地區，才建築了朔方郡城。正當這個時候，漢朝在開闢通西南夷的道路，參加勞作的有幾萬人，從千里以外挑著擔子去運送糧食，大約是出發時十多鍾（一鍾六石四斗）的糧食運到時只剩下一石，於是，就散發錢幣在邛僰一帶用來收集糧食。經過許多年往西南夷的道路還不通，蠻夷部族趁機屢次發動進攻，當地官府發兵誅殺他們。全部拿出巴蜀的租賦收入也不夠用來支付這些費用，就招募強豪的百姓去南夷屯田耕種，收穫的糧食交給當地官府，而在內地向京都內府支取糧款。向東開拓到達滄海郡的道路，人工徒奴的勞務費用和南夷差不多。又發動十多萬人修築城池保衛朔方郡，車運水運十分遙遠，從太行山以東都蒙受這種勞苦，耗費幾十億上百億巨資，國庫越來越空虛了。於是，召募百姓中能交奴婢的可以終身免除勞役，是郎官的交奴婢可以提高品級，以及交納羊群的可以做郎官，都是從這時候開始的。
這以後四年，漢朝派大將軍衛青率領六位將軍，軍卒十多萬人，攻擊匈奴右賢王，獲得敵人首級和俘虜一萬五千多。第二年，大將軍衛青率領六位將軍仍舊再次出關攻擊匈奴，獲得敵人首級和俘虜九千多，捕獲俘虜和斬殺敵首的士兵受到賞賜的黃金共有二十多萬斤，幾萬名俘虜也都得到優厚的賞賜，衣食全靠國家供給；漢朝軍隊的戰士、馬匹死亡的有十多萬，兵器、盔甲的財用，車轉水運的耗費還不算在內。於是，大司農報告，國庫收藏的錢幣已經消耗光了，賦稅收入已經枯竭，還不夠用來供應戰士的需要。主管官員建議說：「天子說：『我聽說五帝的教化不互相重複但是天下也都治理得很好，大禹、商湯的治國方法不是同一個主張卻都能在天下稱王，他們經由的道路不同，但是，建立的功德卻都是一樣的。北方邊境沒有安寧，我很傷痛這件事。以前，大將軍攻打匈奴，斬首俘虜了一萬九千級，富人屯積穀物，窮人沒有糧食吃。提議百姓中出糧買爵位和花錢贖囚禁的人，免稅減罪。』請允許設置一種賞官，稱作『武功爵』。每級賣十七萬，總共價值三十多萬斤黃金。那些買武功爵第五級『官首』以上的，可以試用作候補官吏，優先授用；買第七級武功爵『千夫』的，相當於過去爵位制度的『五大夫』級別；他們有罪又可以減輕二等；爵位最高可買到『樂卿』：用這種方式來顯揚從軍立功的人。」實際上從軍有功的人大多都是越級授予爵位了，功大的封侯或是卿大夫，功小的也當了郎官或其他官吏。從此，做官的途徑多而且雜亂了，官職也就荒廢了。
自從公孫弘用《春秋》的義理約束臣下僚屬取得丞相職位，張湯使用嚴峻的法律條文判決處理案件當了廷尉，於是就產生了「見知不舉報」的法律，因而依據違抗天子命令、詛咒誹謗朝廷等的罪名所進行的追根刨底的案子就多起來了。第二年，淮南、衡山、江都王陰謀造反的行跡被發現，公卿們尋找名目借端窮究這個案子，全部挖出同夥，判為有罪受牽連處死的有幾萬人，主管官吏更加慘酷急苛，法令也就更加明確詳察了。
正當這個時候，招集尊崇方正、賢良、文學等士人，有的被任命為公卿大夫。公孫弘身為漢朝宰相，蓋著粗布被子，只食用簡單的菜餚，想成為天下人的榜樣。但是，對扭轉奢侈的風俗並沒有什麼作用，漸漸地卻是致力於追逐功利了。
第二年，驃騎將軍霍去病仍舊又出塞抗擊匈奴，獲得四萬首級。這年秋天，渾邪王率領幾萬人來投降，於是漢朝出動二萬輛車迎接他們。已經來到首都長安以後，受到獎賞，賞賜遍及有功的將士。這一年，耗資總共一百多億。
當初，從這往前過去十多年，黃河在觀縣決口，梁、楚一帶地區本來就已經多次遭受困迫，沿河一帶郡縣修堤壩堵塞河水，修好就又被沖壞了，耗費錢財沒法計算。這以後，番系要節省三門峽砥柱的水運費用，修通汾水和黃河的渠道用來灌溉田地，作這件事用幾萬人；鄭當時認為渭水船運水渠曲折繞遠，建議開鑿一條直渠從長安到華陰，幹這個工程有幾萬人；朔方也修水渠，動用勞作的有幾萬人：各項工程經歷二三年，還沒完成，耗費也各達十多億。
天子為了討伐匈奴，大力提倡養馬，馬帶到長安來飼養的有幾萬匹，最後，關中的馬卒不夠用，就徵調附近郡縣的百姓。同時，匈奴來投降的人都由政府供給衣食，政府供應不上，天子就減少膳食費用，解下乘輿上的馬匹，拿出皇宮的儲蓄用來供養他們。
第二年，崤山以東地區遭受水災，百姓大多貧困挨餓，於是天子派遣使者，掏空郡國倉庫的糧食來賑濟百姓。還不夠用，又徵募豪門富戶人家的糧食，借給災民。還是不能解救水災饑民，於是遷移災民到函谷關以西去居住，或者充實到朔方以南的新秦中地區，七十多萬人口，衣服食物都靠政府供給。在頭幾年裡，政府借給他們生產工具和土地耕種，派出使者分區編組管理他們，官吏一批接著一批往來不斷。這種耗費用億來計算，簡直數不清了。這樣國庫就完全空虛了。
但是，富裕的奸商大買賣人，有的趁機囤積錢物，操縱奴役貧窮的百姓，轉運幾百輛車買進賣出，乘時逐利貯賤待貴，受皇上封賞的諸侯也要低頭倚仗他們供應。他們冶銅鑄錢、燒水煮鹽，錢財有的累積萬金，但是不肯幫助國家的急需，百姓更加困苦不堪了。於是天子和公卿們商議，改用新錢重造貨幣來滿足需用，同時打擊巧取豪奪吞併他人財物的商人。這個時候，皇上遊獵的宮苑有白鹿，而且供應皇上日用的少府有許多銀錫。自從孝文帝改造四銖錢，到這時已經四十多年了，從建元年間以來，用度不足，政府一般靠近多銅的礦山造錢，民間也乘機偷著造錢，錢多得無法計算。錢越多就越貶值，東西越少就越貴。主管官員建議說：「古代的皮錢，諸侯在獻給皇帝貢禮時使用。金有三個等級，黃金是上等的，白銀是中等的，紅銅是下等的。現在的半兩錢法定重量是四銖，有些奸商卻偷著打磨錢背，取銅屑再造錢，這樣，錢就越來越輕越薄了，東西越來越貴了。並且遠方使用銅幣麻煩，耗費不經濟。」於是用白鹿皮一尺見方，四邊繡上水草圖案，製成皮幣，價值四十萬。規定王侯宗室朝見天子敬送貢禮的時候，一定要用這種皮幣墊著璧玉獻上，然後禮儀才得以舉行。
又把銀錫合在一起冶鑄成「白金」。認為天上飛的沒有什麼能比得上龍，地上跑的沒有什麼比得上馬，人間使用的東西沒有什麼比得上龜，因此白金分成三等：第一等重八兩，圓形，上面的圖案是龍，名叫「白選」，每枚價值三千錢；第二等因為重量稍輕，做成方形，上面的圖案是馬，價值五百錢；第三等又小一些，做成橢圓形，上面的圖案是龜，價值三百錢。下令官府銷毀以前用的半兩錢，改鑄成三銖錢，面值和實際重量相等。規定私自偷造各種金錢的都是死罪，但是官吏和百姓中偷鑄白金的人數也數不過來。
於是任命東郭咸陽、孔僅做大農丞，主管鹽鐵方面的事務；桑弘羊憑著善於計算主管事務，被任命做侍中。東郭咸陽是齊時最大的煮鹽商，孔僅是南陽最大的煉鐵商，都因善於生財積累達到千金，所以鄭當時向皇上推薦他們。桑弘羊，是雒陽商人的兒子，憑著心計，十三歲就做了侍中。所以這三個人談論生財的事，分析得十分精細能夠察見毫末了。
法律已經更見嚴苛，官吏中許多人被廢除免職。動用干戈的戰爭多次發動，百姓大多數人出錢買到五大夫爵位以便免除勞役，能徵調的士卒越來越少了。於是授用千夫、五大夫爵位的人為吏，不願意幹的出馬頂替；過去的官吏都免除職務命令他們去上林苑裡伐木除草，修建昆明池。
第二年，大將軍衛青、驃騎將軍霍去病率軍大規模出塞打擊匈奴，獲得匈奴首級和俘虜八九萬，賞賜有功將士五十萬金，漢朝軍隊光馬匹就死了十多萬匹，車轉船運戰車盔甲的費用還不算在裡面。當時國家財政匱乏，參軍的將士常常得不到俸祿錢。
主管貨幣的官員說三銖錢較輕，容易被奸商偽造，於是請求下令各郡國改鑄五銖錢，錢的周圍外沿有一道邊，使人不可能磨取銅屑再重新造錢了。
大農令呈上主管鹽鐵事務的孔僅、東郭咸陽的建議說：「山海，是天地藏物的寶庫，都應該歸少府管轄以供皇帝私用，皇上不佔為私有，把它交給大農用來補貼賦稅收入。希望召募百姓自己出費用，借用公家的器具煮鹽，由官府提供糧食和煮鹽的盆。不勞而獲的商人和諸侯貴族，企圖擅自壟斷山海出產貨物，來達到富饒，奴役利用平民百姓。他們阻止官營鹽鐵的議論，多得聽都聽不過來。膽敢私自鑄造鐵器煮鹽的人，鉗住左腳，沒收他們的器具物品。各郡不出產鐵的，設置小鐵官煉廢鐵，歸所在的縣管理。」派孔僅、東郭咸陽乘著驛車，視察全國的鹽鐵生產業，設置官府，任用那些過去因經營鹽鐵生產家道富有的人當官。官場仕途就更雜了，不經過選舉，商人當官的多起來了。
經商的買賣人趁著貨幣改鑄的機會，囤積許多貨物追逐暴利。於是公卿建議說：「郡國常常遭受水災，貧苦百姓沒有產業的人，招募遷移他們到了廣闊富饒的地方去生活。皇上減少膳食標準，節省費用，拿出少府的積蓄錢用來賑濟天下百姓，放寬放貸利率和賦稅等級，但是百姓並不完全在向南的田畝裡從事生產，經商作買賣的人一天比一天更多了。貧窮的人一點積蓄也沒有，全部仰仗政府供應。過去按軺車納稅，按商人的緡錢納稅都有比例等差，請允許照過去的規定計算徵稅。許多屬於商賈末作從事賒貸買賣的，囤積各種貨物待時而賣，和經商謀取利益的人，即使沒有在市場上登記入冊，各自根據他們的貨物自己估計，一律按緡錢二千徵收一算（一百二十文）。各種手工行業有租稅和從事鑄造業的，一律按緡錢四千徵收一算。不能與官吏相比的三老、北方邊境騎士，一輛軺車徵收一算；經商做買賣的人一輛軺車徵收二算；有船五丈以上的徵收一算。隱瞞不自己估定申報或者申報不詳實的，一經發現，罰守邊一年，沒收資產。有能告發的人，拿出被告財產的一半獎給他。買賣人在市場登記註冊的和他的家人親屬，都沒有資格購買田產，以便有利於農民。誰敢違犯『算緡令』，沒收他的田產和僮僕。」
天子又想到了卜式的建議，召來卜式，任命他做中郎，賜爵左庶長，賞賜良田十頃，頒布通告天下，讓人們都清楚地知道這事。
當初，卜式是河南人，以種田、畜牧作為自己的事業。父母死後，卜式有一個小弟弟，弟弟成人後，卜式為脫出身來和弟弟分了家，只要養著的一百多頭羊，田地住宅財物等全都給了弟弟。卜式進山放牧羊群十多年，羊達到一千多頭，置買了田地住宅。但是他的弟弟全敗壞了分得的家產，卜式就又多次分給弟弟一些。這時候漢朝正多次派將出擊匈奴，卜式給天子上書，希望允許拿出家產的一半給國家資助邊防。天子派使者問卜式：「你是想要當官嗎？」卜式說：「我從小牧羊，沒有學習過做官，不要當官。」使者又問：「你家難道有冤案，想要申訴嗎？」卜式說：「我生活在社會上和人們沒有糾紛爭鬥。我鄉邑的人，誰貧窮我就借貸給他，不善良的人我就教導他，使他和順，我居住那地方的人都願聽從我的話，我卜式有什麼理由被人冤屈呢？沒有什麼要申訴的。」使者又問：「既然這樣，您這樣做是為什麼呢？」卜式說：「天子討伐匈奴，我認為賢能的人應該在邊疆盡忠效死，有錢的人應該捐獻錢糧支援國家，都像這樣做那麼匈奴就可以消滅了。」使者把卜式的話原原本本地帶回朝廷講給天子聽。天子又把這些話對丞相公孫弘講了。公孫弘說：「這不合乎人的常情。他是不守本分越軌辦事的人，不可以作為教化的榜樣而擾亂了正常的法度，希望陛下不要准許他。」於是皇上很久不答覆卜式的請求。幾年以後，就讓他離開京城。卜式回到家鄉，繼續耕種田地放牧牛羊。一年多，趕上軍隊多次出征，渾邪王等匈奴人來投降，國庫耗費太多，糧倉錢庫都空了。第二年，受災的貧民大規模遷移，全仰仗政府供給，沒有可能完全滿足供應了。卜式拿出二十萬錢給河南太守，用來供給移民費用。河南太守向朝廷報告富人資助貧民的名冊，天子看到卜式的名字，還記得他，說：「這就是從前要捐獻他家一半財產資助邊防的那個人。」就賞賜卜式四百人戍邊的費用錢（每人三百錢）。卜式又把這些錢全部交給了政府。這個時候，富豪們都爭著隱瞞藏匿財產，只有卜式一再要捐獻錢財幫助國家。天子於是認為卜式到底是個忠厚有德的長者，因此尊崇彰顯他用做榜樣來誘導百姓。
當初，卜式不願意做郎官。皇上說：「我有羊在上林苑裡，想要你去放牧它們。」卜式這才上任做郎官，穿著麻布衣服草鞋放羊。一年多，羊長得又肥壯，繁殖得又多。皇上路過看見了他放的羊，誇獎他。卜式說：「不單是牧羊，治理百姓也像牧羊這樣。讓他按時起居來勞作，按時休息；出現壞種就淘汰，不要讓他敗了一大群。」皇上認為卜式是奇人，任命他做緱氏縣令考驗他，結果緱氏縣的人都感到他辦事很有利。又調任成皋縣令，管理那裡的水運成績最好。皇上認為卜式樸質忠厚，就任命他做齊王的太傅。
而孔僅倡導天下鑄造鐵器，三年中升為大農令，排位列於九卿。而桑弘羊作了大農丞，主管各種計算統計的事務，逐漸設置均輸制度用來流通貨物啦。
開始下令已試為吏的可以通過交谷補授實官，補為郎官的交糧多到六百石。
自從造白金五銖錢以後五年，赦免官吏百姓因為私下偷鑄金錢判為死罪的就有幾十萬人。天子沒有發現而被殺死了的人，無法計算。經過赦免自首的罪犯有一百多萬人。然而自己出來自首的還不夠半數，天下的人們大都毫無顧慮地私鑄金錢啦。犯罪的人多，官吏不可能把他們全部逮捕殺頭，於是派博士褚大、徐偃等分別職司按權限到各郡國查辦，檢舉揭發那些兼併他人財產和太守、國相中非法獲利的人。而御史大夫張湯正處興隆顯貴時期職掌大權，減宣、杜周等人做御史中丞，義縱、尹齊、王溫舒等人因為執法殘酷嚴厲追究深刻被升為九卿，於是，專門糾察辦案的「直指」像夏蘭一夥人開始出現了。
大農官顏異被誅殺。當初，顏異任濟南亭長，因為廉潔正直，逐漸升到九卿的位置。皇上和張湯已經製造出白鹿皮貨幣，詢問顏異的看法。顏異說：「現在諸侯王朝見天子獻禮用蒼璧，價值只不過幾千錢，但是璧下面墊著的皮幣反而價值四十萬，主要的和次要的不相稱。」天子聽了不高興。張湯又和顏異有矛盾，等到有人因為其他問題告發顏異，案子交給張湯審理顏異。顏異跟客人談話，客人說開始頒發的某一法令中有些不便利的地方，顏異不回答，稍微動了動嘴唇。張湯便上奏天子說，顏異身為九卿，發現法令有不妥當的地方，不在朝廷上講，卻在心裡誹謗，應當判處死罪。從這以後，便有了可以比照執行的「腹誹」的刑法條文。公卿大夫們大多數開始諂媚阿諛，討取皇帝的歡欣。
天子已經頒布緡錢令並且尊崇卜式，百姓終究不能分出財產幫助政府，於是，告發商人隱瞞財產的所謂告緡案就盛行啦。
郡國大多數不依法令鑄錢，錢的重量大多數很輕，公卿請求下令京都鑄鍾官造赤側錢，一文赤側錢相當於其他銅錢五文，交賦稅的官署不允許使用赤側錢以外的其他錢。白金的價格就比較賤，百姓不重視使用，政府用法令強制使用，也無濟於事。一年多時間，白金終於廢除不通行了。
元鼎三年這一年，張湯死了，但是老百姓都不思念他。
這以後二年，赤側錢也貶值了，百姓巧妙地使用它，對國家不利，又作廢不用了。於是全面禁止郡國，不得鑄造錢幣，專門命令上林苑所屬的三官鑄造錢幣，錢已經造得多了，就頒布命令，在全國範圍內不是三官所鑄造的錢不能流通，那些郡國先前所鑄造的錢幣全作廢銷毀它，把得到的銅上交給上林苑的三官。百姓中鑄造錢幣的越來越少了，因為計算鑄錢的費用不合算，只有真正善於鑄錢的工匠大奸商才能偷著製造這種錢。
卜式作齊相國的時候，楊可主持告發估算財產不詳實的法令頒行於天下，中等財產以上的人家大體上都遭到告發。杜周審理這類案件，案子很少能翻過來的。於是又分別派遣御史廷尉正監分批去各地，就地處理各郡國的隱瞞財產緡錢案，獲得百姓錢財物資用億來計算，奴婢用千萬來計算，田產較大的縣幾百頃，較小的縣一百多頃，房子也像這樣多。於是，經商作買賣的中等以上的人家大約全都破產了。老百姓都開始苟且偷生了，吃好的穿好的，沒有人再從事能夠獲得積蓄儲藏的產業了，但是，政府因為有鹽鐵和算緡告緡收入的原因，財用越來越富足了。元鼎三年，遷函谷關在新安東界，以擴大關中地盤，設置了京都左右輔都尉。
當初，大農主管的鹽鐵官分佈有很多，就設置水衡都尉，要讓它主管鹽鐵事務；等到楊可主持告緡錢的事件發生，上林的錢財物品就多了，於是下令水衡都尉主管上林。上林已經裝滿了，就要擴充規模。這時候南越要和漢朝用船進行水戰角逐，於是擴大修建昆明池，一排排台觀環列著。又修造樓船，高十多丈，各種旗幟插在船上，十分壯觀。於是天子受到感染，就建造柏梁台，高幾十丈。宮殿房室的修建，從這時候開始一天比一天華麗。
於是又把緡錢分給各個官署，因而水衡、少府、大農、太僕都分別設置農官，常常讓他們就地組織人到剛沒收來的田土上去耕種。所沒收來的奴婢，分派到皇家各園苑中去養狗、馬、飛禽走獸，或分給各官署使用。各種官署越來越雜，設置的也越來越多，罪徒奴婢眾多，而經由黃河水運來的糧食每年達四百萬石，還需要各官署自己去採購糧食才夠用。
所忠建議說：「世代有俸祿家的子弟和富起來的人，有的鬥雞走狗跑馬遊玩，有的打獵賭博戲耍，擾亂了平民風俗。」於是征發各個觸犯這方面法令的人，他們互相牽連供出總共有幾千人，罪名稱作「株送徒」。捐獻錢財的人既得允許補做郎官，郎官的選拔就衰敗啦。
這時候崤山以東遭受黃河水害，一年到頭沒有收成已經好幾年了，有的互相之間人吃人，這種情形發生在縱橫一二千里範圍內。天子很憐憫他們，下達詔令說：「江南一帶火燒野草種田，水灌田地耕作，讓挨餓的百姓遷移到江淮一帶就地取食謀生，想留在那裡的人，就讓他們住在那裡。」派遣作為使者的官員沿途接連不斷，護送貧民遷移，並運來巴蜀的糧食用來賑濟災民。
第二年，天子開始巡行視察各個郡國。東行渡過黃河，河東太守沒有預料到天子會來到，沒有辦好接待事務，自殺了。巡行西方越過隴山，隴西太守因為天子到來的倉促，天子的隨從官員吃不上飯，隴西太守也自殺了。於是皇上北出蕭關，跟隨著幾萬騎兵，在新秦中打獵，約束檢閱了邊防軍隊以後回京。新秦中有的地方千里之內沒有崗亭哨塞關卡，於是殺了北地太守以下官吏，並且下令百姓可以在邊境地區各縣養畜放牧，公家借給母馬，三年以後歸還，等到的繁殖生息十匹上交一匹。廢除告緡令，用這種方法充實新秦中。
已經獲得寶鼎以後，元鼎四年，在汾水建立后土祠，五年建立太一祠，公卿商議封禪的事，因而天下各郡國都預先修道建橋，維修舊有的宮殿，以及正當是天子要路過的縣，那些縣就加緊準備官府需用儲備的物資，置設供應天子使用的器具，而盼望等待著天子的有幸來臨。
第二年，南越反叛，西羌侵犯邊境造成了凶暴。於是天子因為崤山以東鬧災荒收成不好，就赦免天下，憑借南方樓船軍隊二十多萬人打擊南越，發動幾萬人從三河向西用騎兵打擊西羌，又派幾萬人渡過黃河修建令居城。開始設置張掖郡、酒泉郡，而在上郡、朔方、西河、河西設立田官，在邊境負責偵察警戒的斥塞卒六十萬人在那裡一邊駐守一邊種田。中原地區修築道路運輸軍需糧餉，遠的三千里，近的一千多里，全都仰仗大農供給。邊境武器不夠用，就拿出國家武庫中工官打造的兵器用來滿足需要。戰車騎兵用馬缺乏，國家錢少，買馬很難辦到，於是制定法令，規定從封君以下至三百石以上的官吏，按等級向天下鄉亭繳納母馬，鄉亭都有畜養的母馬，每年按照馬匹繁殖的情況考察成績。
齊相國卜式給天子上書說：「我聽說主上有憂慮就是臣子的恥辱。南越反叛，我希望我們父子和齊地熟習駕船的人去南越同它決一死戰。」皇上下詔令說：「卜式雖然親身種田放牧，不以此謀私利，有剩餘就捐助給國家使用。現在天下不幸有了急難，而卜式發奮，父子自願去決一死戰，雖然沒去參戰，可以說內心的忠義已經表現出來了。賞賜給他關內侯的爵位，黃金六十斤，良田十頃。」通告全國，全國人沒有誰響應。諸侯多得要以百計數，全都沒有誰要求參軍出擊西羌、南越的。等到九月諸侯朝見進獻酎金時，少府檢查諸侯進貢的金子成色，因為進貢的酎金份量不足，失去侯爵的有一百多人。於是任命卜式做御史大夫。
卜式已經上任，發現郡國多數人認為政府製作鹽鐵不便利，百姓深受鐵器質量不好的苦，賣的價格又貴，有的還強行命令百姓買賣。因為船有算賦，商人用船運貨就少了，物價昂貴，就通過孔僅反映船徵收算賦的事。皇上因此就不喜歡卜式了。
漢朝連續出兵三年，打敗了西羌，滅亡了南越，從番禺以西到蜀地南方一帶設置新郡十七處，並且根據那裡原來的風俗治理，不徵收賦稅。南陽、漢中以南各郡，各自根據地理位置，就近供給新郡官吏士卒的俸祿、糧食、貨幣、物資，以及驛傳所用的車馬和被物器具等。但新郡時常有小的反叛，殺害政府官吏，漢朝發動南方的吏卒去鎮壓叛亂，隔一年就得去一萬多人，費用開支全仰大農供給。大農根據均輸法調整鹽鐵收入補貼稅收，因此能夠供應這筆費用。然而軍隊所經過的各縣，只能根據需要供給不缺少罷了，不敢說按常規稅法辦事啦。
第二年，元封元年，卜式被貶低官位級別做太子太傅。而桑弘羊擔任治粟都尉，主管大農事務，全權取代孔僅管理全國鹽鐵。桑弘羊因為諸多官府各自買賣，互相爭利，物價因此飛漲不穩定，而各地送交的賦稅物資有的還不夠用來補償運輸的費用，於是奏請設置大農部丞幾十人，分別主管各郡國的大農事務。大多數縣又都設置了均輸鹽鐵官。讓偏遠的地方官，根據各自應繳的貨物最貴時商人轉運販賣的價格來繳納賦稅，而由政府互相補充轉運。在京城設置平准機構，統一管理全國各地輸送來的物資。召集工官製造車子和各種器具，全仗大農供給費用。大農所屬的各官署全部掌握著天下的貨物，價格貴就賣它，價格賤就買它。這樣，富商大買賣人就沒有牟取暴利的機會了。就促使他們回去務農，而所有物價便不會浮動上漲了。由於抑制了天下物價，所以名叫「平准」。天子認為這樣有道理，允許實行「平准法」。於是天子北到朔方，東到太山，巡行海上和北方邊境以後回京。所路過地方的賞賜，用帛一百多萬匹，錢幣、黃金用萬萬來計算，全部能夠從大農支取足夠的費用。
桑弘羊又奏請讓官吏可以通過捐獻糧食補官，以及犯罪的人交納糧食可以贖罪。下令百姓能繳納糧食到甘泉宮倉庫的，按照各種等級差別，可以免除終身賦稅徭役，不在告緡的範圍內。其他郡各自運糧到急需的地方，而各個農業部門也各自送來糧食，崤山以東水船運糧增加到每年六百萬石。一年當中，太倉、甘泉宮的糧倉就裝滿了。邊境有了多餘的糧谷和各種物資，均輸存帛五百萬匹。老百姓不增加賦稅，天下的費用就富饒起來了。於是賞賜給桑弘羊左庶長的爵位，黃金二百斤。
這一年稍有旱災，皇上命令官員求雨。卜式建議說：「國家官吏應當是吃穿租賦稅收就罷了，現在桑弘羊讓做官的人坐在集市的行列裡，買賣貨物謀求利潤。烹了桑弘羊，天就會下雨。」
太史公說：農工商互相交換貿易的道路溝通以後，那麼龜、貝、金、錢、刀、布各種貨幣也就產生了。這種情況由來已經很久遠了，自高辛氏以前年代太遠，沒有辦法得到資料加以記述。所以《尚書》記載唐堯、虞舜的時代，《詩》敘述殷商、周代的社會情況，世道安定太平就會尊崇學校教育，提倡農業生產，排斥經商活動，用禮義防止人們去爭利；因為社會上發生了很多的變亂事故，情況也就和原來相反了。所以事物興盛以後就會走向衰敗，時勢發展到極限就要倒轉，一個質樸，一個文飾，始終循環變化。《禹貢》記載的九州，各自根據那裡土地所適宜的出產、人民收入的多少交納職分內的貢賦。商湯和周武王接著末世的衰敗局面進行變革，致使百姓不疲弊倦乏，各自小心謹慎地把天下治理得很好，但還是慢慢地衰敗微弱了。齊桓公採納管仲的謀劃，通過物價貴賤的控制，開發山海資源物產，使得諸侯前來朝拜，憑著小小的齊國，顯赫地成就了霸主的名聲。魏國任用李克，充分開發土地資源的效率，使魏文侯成為強有力的國君。從這以後，天下處於戰國時代，互相爭鬥，尊崇欺詐和武力而輕視仁義道德，先考慮佔有財富然後才講究辭讓。所以平民百姓中間富有的人有的累積上億，而貧窮的人有的連糟糠都吃不飽；強大的諸侯國兼併那些小的諸侯，使他們稱臣服從，而弱小的諸侯國有的斷絕了祖宗的祭祀，國家也滅亡了。這樣一直到秦代，終於統一了天下。虞舜和夏朝時的貨幣，金屬類分為三等，有黃金、白銀、紅銅；此外還有錢、有布幣、有刀幣、有龜甲、貝殼。及至到了秦代，統一全國的貨幣分作二等，黃金用鎰作單位，是一等貨幣；銅錢上的文字標記是「半兩」，重量和寫的字相同，是二等貨幣。珠玉、龜貝、銀錫一類的東西，作為裝飾的器物，珍貴地收藏著，不作為貨幣使用。儘管這樣，各種貨幣隨著時代的變遷而輕重沒有一定。於是國外征伐夷狄，國內興利建立功業，天下的男人努力耕作卻不能滿足糧餉供應，女人紡線織布卻不能滿足衣服需要。古時候曾經全部拿出天下的物資錢財供奉皇上，皇上還自己認為不夠用。沒有別的緣故，事物的發展和時勢的變化，互相影響促使它形成這樣的局面，有什麼值得奇怪呢！
（以上趙國璽譯）