「二府」指的是「中書」和「樞密」兩個行政機構。
「中書」的設置可溯源至隋朝，隋文帝代周以後確立了內史省取旨、門下省審核、尚書省執行的三省分權制度。唐朝承襲隋朝制度，也以三省長官為宰相。至宋代時，三省制度幾經改變，中樞機構事實上只有一個混合體的中書門下，簡稱為「中書」。
「樞密」的設置則可溯源至五代，五代時期，在沿襲唐制之外，又有樞密院參與大政，首長稱樞密使或知樞密院事。唐德宗以後，宦官抓到了兵權，內樞密使的職權擴大。五代後梁時期改用士人，並改稱崇政使。後唐時期又改稱樞密使，但不用宦官。此時充當這個官職的，大都是皇帝的親信，地位雖不及宰相之尊，權勢卻非常大，所掌的事物不限於軍事。但到後周時期就漸漸不理民政，於是開了宋代的先河。這樣至宋代，遂有「中書、樞密對掌文武二柄」的現象。只是宋代各「府」的組織較前期有所不同，最初中書只有加同中書門下平章事的宰相，太祖時又增加「參知政事」作為副相。初期宰相人數並不固定，少者一人，多者三人；參知政事也是如此。到宋神宗改官制，確定宰相二人，首相稱「尚書左僕射兼門下侍郎」，次相稱「尚書右僕射兼中書侍郎」。參知政事確定四人，名稱改為門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞、尚書右丞。宋徽宗時，改尚書左、右僕射為太宰、少宰，其餘無變動。南宋初年，又將尚書左、右僕射的名稱恢復，而將其所兼的門下、中書侍郎一律改為同中書門下平章事，至中書、門下侍郎以及尚書左、右丞則仍改為參知政事。宋孝宗時又將尚書左、右僕射同中書門下平章事的名稱改為左右丞相。至於樞密院，除了樞密使、副使之外，又增置簽署和同簽署（宋英宗後改為「書」）樞密院事。有時以知樞密院事和同樞密院事來代替使和副使。上述各官，宋人習慣合稱為「宰執」，宰是宰相，執是執政，除了宰相外，其餘的參知政事和樞密院高官都是宰執。
（潘道正）