開羅會議召開
1943年，世界反法西斯戰爭轉入反攻階段，意大利的墨索里尼已經投降了，納粹德國希特勒也意識到末日即將來臨，同盟國把作戰的重心放到了日本，美國總統羅斯福決定召集美、蘇、中、英四國開會，商量怎麼盡快迫使日本投降，結束戰爭。羅斯福分別跟蘇聯的斯大林、英國的丘吉爾、中國的蔣介石聯繫，我們約個時間找個地方開個會吧。丘吉爾說行，沒問題；斯大林呢，他認為中國還不是一個強國，另外可能當時對蔣介石個人有點意見，就一直沒有答覆；再通知蔣介石，時間是1943年的11月9日，羅斯福致電蔣介石，希望他11月22日能抵達開羅會晤。蔣介石就問都有誰啊？羅斯福告訴他有誰誰誰，蔣介石聽到邀請了斯大林，也說「以日蘇尚未宣戰，頗疑中蘇同席有所不便」。羅斯福挺為難，他倆既然現在見面不方便，讓誰來，不讓誰來呢？羅斯福當然希望他們都能來，其中更希望中國前來，這裡面的原因我們後面再講。他說要不這麼著，咱們這四巨頭會議分兩次開，先在開羅召開美、英、中的首腦會議，然後在伊朗德黑蘭再召開美、英、蘇會議。這樣，11月18日上午，蔣介石、宋美齡夫婦以及國防最高委員會秘書長王寵惠、美國在華軍事將領史迪威和陳納德等20餘人，從重慶白市驛軍用機場分乘兩架飛機飛往埃及開羅。
這次邀請中國參加是羅斯福力主的。在整個戰爭期間，在德、意、日同盟的對立面，向來只有「三大國」之說，即美、蘇、英，沒有「四強」的概念。對於中國而言，能夠參加此次會議至關重要。那麼，為什麼此次美國會力邀中國參加？它的國家利益決定它的外交政策。1943年，世界反法西斯戰爭形勢正在發生逆轉，美國和英國開始考慮納粹德國垮台後戰爭重心向東南亞和東亞轉移的問題，因此中國的重要性就空前地凸顯出來。另外，美國力邀中國參加，力挺中國成為「四強之一」，還有它更長遠的目的，那就是考慮如何在戰後利用中國以牽制蘇聯和制衡日本。美國考慮的是戰後它在太平洋的軍事存在問題，而中國也在力爭自己的國際地位，因此兩者的利益是有結合點的。既然找到了利益共同點，那麼大家坐下來談吧。
中、美、英三國就在1943年11月22—26日期間舉行了開羅會議。
蔣介石一拒琉球
會議談的內容很多，其中就有我們所講的琉球問題。1943年11月23日的晚上，蔣介石帶王寵惠與羅斯福單獨會談。在談到剝奪日本在太平洋侵佔的島嶼時，羅斯福就對蔣介石說：「琉球系許多島嶼組成的弧形群島，日本當年是用不正當手段搶奪該群島的，也應予以剝奪。我考慮琉球在地理位置上離貴國很近，史上與貴國有很緊密的關係，貴國如想得到琉球群島，可以交給貴國管理。」
對於將琉球交還中國的建議，蔣介石思索半天，勉強答覆道：「我覺得此群島應由中美兩國共同管理為好。」現在有很多人在面對這段歷史的時候，一致認為蔣介石對於琉球問題沒有準備，以至於不知道如何回答。其實，蔣介石在赴開羅之前對琉球問題是經過深思熟慮的，他不是被動回應，而是有備而去的。嚴從簡：《殊域周咨錄》卷四《東夷·琉球國》。這在《蔣介石日記》中有所記載。《蔣介石日記》現保存於美國斯坦福大學的胡佛研究所裡。這個研究所可不得了，它是由斯坦福大學的赫伯特·胡佛於1919年創建。這赫伯特·胡佛是誰？他是美國第31屆總統。《蔣介石日記》就是蔣氏家屬托存於該所，日記始於1917年，終於1972年。蔣介石有堅持寫日記的習慣，這本日記就記載了當時開羅會議的相關事情，其中就有琉球問題。我們說蔣介石一行是11月18日坐飛機啟程的，在走之前他就一直在準備開羅會議材料。11月13日，星期六，這一天他在日記中提及與羅斯福、丘吉爾會談的一些準備工作，他做了兩個提示：
第一，
此次與羅、丘會談，本無所求無所事之精神，與之開誠交換軍事、政治、經濟之各種意見，而勿存一毫得失之見則幾矣。
第二，
與羅會商三件。甲、日本應將軍艦若干噸、商船若干噸交與中國；二、日本在華（自「九·一八」以來所侵佔之地區）所有之公私產業，應完全由中國政府接受；三、戰爭停止後，日本殘存之軍械、軍艦、商船與飛機應以大部分移交中國；四、港九問題歸還中國為自由港；五、四國政治機構與遠東委員會二種機構利害之比較；六、四國軍事技術委員會以研究國際武力之組織；七、中美英聯合參謀團之組織。
在他的這段話中第二項說到日本必須歸還自「九·一八」以來所侵佔地區，那麼琉球是在「九·一八」之前，所以，11月13日這一天，他沒有考慮琉球問題。但是過了兩天，11月15日，也就是在他出發前三天，蔣介石日記中首次提到琉球問題。日記中記載：
琉球與台灣在我國歷史地位不同，以琉球為一王國，其地位與朝鮮相等，故此次提案對於琉球問題決定不提，而暹羅獨立問題乃應由我提出也。注意一，對丘吉爾談話除與中美英有共同關係之問題外，皆以不談為宜。如美國從中談及港九問題、西藏問題，與洋華僑待遇問題等，則照既定原則應之，但不與之爭執。
這一天的日記裡就說琉球與台灣、西藏問題不一樣，它與朝鮮地位相等，所以我決定在此次會議提案中不提琉球問題了，但暹羅的獨立問題我得提出來。這就奇怪了，他既然不想提琉球問題，為什麼又在日記裡寫到呢？這是因為他雖然開始沒考慮到琉球問題，但他的參謀裡有人想到琉球問題了。有一份文件叫做《軍事委員會參事室呈蔣委員長關於開羅會議中我方應提出之問題草案》，就是蔣去開會之前，他的參謀給他提供的會議材料草案。領導要去開會，這下屬得準備會議材料。這份材料第六條提到了琉球問題：
六、日本應將以下所列歸還中國：甲、旅順、大連（兩地公有財產及建設一併無償交與中國）；乙、南滿鐵路與中東鐵路（無償交還中國）；丙、台灣及澎湖列島（兩處一切公有財產及建設一併無償交與中國）；丁、琉球群島（或劃歸國際管理或劃為非武裝區域）。
這裡面說琉球群島應劃歸國際管理或劃為非武裝區域，反正不管怎麼樣，這名下屬建議蔣介石開會的時候提到琉球，可下屬不能決定領導，蔣介石在日記裡說還是不提。就這樣，蔣介石在之後考慮會談方案時就沒有再提及琉球。在11月17日的日記中這樣記載：
此次與羅、丘會談，應注重於最大之問題。甲、國際政治組織；乙、遠東委員會組織；丙、中英美聯合參謀團之組織；丁、佔領地管理方案；戊、反攻緬甸之總計劃；己、朝鮮獨立；庚、東北與台灣應歸還我國。
11月17日，就是在他啟程到開羅的前一天，他說此次開會還是要側重大問題，比如說什麼國際政治組織、遠東委員會組織等等，就是沒有提及琉球。就帶著這樣的決議，18日蔣介石一行飛往了開羅，就有了當羅斯福提出將琉球交還中國時的羅蔣問答。而這次問答在蔣介石的日記中也有詳細記載，時間是1943年11月23日。
七時半應羅總統之宴，直談到深夜十一時後告辭，尚未談完，相約明日續談，而今晚所談之要旨，一、日本未來之國體問題；二、共產主義與帝國主義問題為重心，余甚贊羅對俄國共產主義之政策，亦能運用成功以解放世界被壓迫之人類，方能報酬於美國此次對世界戰爭之貢獻也；三、談領土問題、東北四省與台灣、澎湖群島應皆歸還中國。惟琉球可由國際機構委託中美共管。此由余提議，一以安美國之心；二以琉球在甲午以前已屬日本；三以此區由美國共管比為我專有為妥也；四、日本對華賠償問題；五、新疆及其投資問題；六、俄國對倭參戰問題；七、朝鮮獨立問題，余特別注重引起羅之重視，要求其贊助余之主張；八、中美聯合參謀會議；九、安南問題，余極端主張戰後由中美扶助其獨立並要求英國贊成；十、日本投降後，對其三島聯軍監視問題。余首言此應由美國主持，如需要中國派兵協助亦可，但他堅主由中國為主體，此其有深意存也。余亦未明白表示可否也。今晚所談者盡此而已。
在這天的日記裡，蔣介石回顧了他與羅斯福會談的詳細過程以及他個人的詳細考慮。就說我今天跟羅斯福見面商議了，在談到琉球問題時，我提議琉球可以由國際機構委託中美共管。為什麼這麼說？有三個理由：第一，為了安美國之心；第二，因為琉球在甲午以前就已經屬於日本；第三，琉球由中美共管比我們自己專有更合適。這裡提到一個為了安美國之心，蔣介石擔心提出將琉球與台灣、澎湖列島一併交還中國會引起美國不安，也許他想，美國主動提出將琉球歸還是不是試探我們？他們是不是真心的？他們是出於什麼動機呢？我可不能不清不楚地瞎表態，我也得試探試探他們的目的。這樣雙方就相互試探。
蔣介石二拒琉球
開羅會議第三天後的25日，羅斯福與蔣介石再次舉行會談，羅斯福又提到琉球群島，並再次建議說：
我反覆考慮，琉球群島在台灣的東北面，面向太平洋，是你們的東部屏障，戰略地位極為重要。你們得到了台灣，如不得到琉球，台灣也不安全，更重要的是，此島不能讓侵略成性的日本長期佔領。是不是與台灣及澎湖列島一併交與你們管轄？
據記載，蔣介石當時聽到羅斯福再次建議將琉球交與中國管轄時，還是猶豫不決，半天不說話。羅斯福以為蔣未聽清楚他的話，又再次明確地說：「貴國要不要琉球？如果想要，戰爭結束了，就將琉球群島交給貴國。」蔣猶豫再三才答道：「琉球的問題比較複雜，我還是那個意見，中美共同管理為好。」蔣介石的回答令羅斯福也很感到意外，之後就再也沒有提及琉球問題。這樣在此後發表的《開羅宣言》中談到日本應歸還中國之領土時，只說到「日本竊取中國之領土，例如滿洲（即東北）、台灣、澎湖列島等」，並沒有明確提及琉球群島。那麼，蔣介石為什麼再次拒絕琉球呢？
其中之一可能是為了討好美國，這個時候蔣介石是唯美國馬首是瞻的。
蔣介石早就意識到琉球地位與台灣不同，他在會談中也意識到美國對於這一區域的戰後安排、尤其是在太平洋上的軍事存在有著長遠的規劃，而美國在太平洋的軍事規劃明顯是針對蘇聯的，從蔣對共產主義和蘇聯的態度看，他顯然準備積極配合美國的安排。另外，在會談期間，羅斯福還提出中國應該在軍事佔領日本問題上扮演主要角色，蔣介石表示中國沒有足夠能力承擔這一責任，中國願意在美國的領導下參與行動。
這也表明蔣對美國的態度。另外一個原因是：
蔣心底一直有恐日情緒，他怕琉球歸還中國，中日又結新怨。這從蔣在抗戰勝利後對日本採取的「以德報怨」政策來看可謂一脈相承。
羅斯福總統提出中國未來應該作為四大國（美、蘇、英、中）之一參與這一機制的一切決定；二、關於未來日本的國體，蔣介石提出應由日本人民決定，在這一問題上不能留下影響國際關係的持久後患。（中文檔案原文：「至於他國體如何，最好待日本新進的覺悟分子自己來解決。」）「因為戰爭勝利，便去過問一個國家的國體，實在並非上策。而且，日本的天皇制在其民族的精神構造上自有地位，西方人未必會有認識，而同為東方人的中國人則是比較瞭解的。」
蔣介石後悔
蔣介石未採納羅斯福的建議，實屬下策。事過之後，王寵惠對蔣介石說：「琉球群島戰略位置十分重要，如果從軍事的角度考慮，我們應該要。」蔣介石就說：「將來日本與我們扯皮怎麼辦？」王說：「琉球在歷史上就是我們的附屬國，日本扯皮是沒有道理的。再說，日本是戰敗國，即使扯皮又能怎樣？」聽了王寵惠的一番話，蔣介石似乎有些後悔，說：「你當時為什麼不提醒我？」王說：「你是委員長，我是下屬當然要和你保持一致了。」蔣這時候大夢初醒，就後悔了，說：「這事過去了，就不要向外人說了。如果有人問到，就說沒有條約根據，沒有理由提出。」他怕此事洩露有損「領袖」形象，故叮囑王寵惠不要「往外說」，萬一有人問及，就以「無條約根據」解釋。而且蔣對王叮囑了不止一次，可見蔣自己對如此重大事件的草率處理亦有所忌諱。蔣介石是個不肯認錯的人。可王寵惠回到國內，還是忍不住向極少數國民黨高層人士透露了。但傳開之後很多人欲詳加瞭解，王寵惠深知蔣的性格，絕不講出實情。此後，國民黨政府在所有文檔，甚至圖書、報刊中凡遇及琉球問題，均統一口徑：因無根據，中國在開羅會議上才未提及琉球歸屬問題。因而，除極少數人外，都不知是因為蔣介石連拒羅斯福兩次建議而未收回琉球。1962年3月19日，台灣《聯合報》記者司馬桑敦知悉美國政府私自欲承認日本對琉球擁有主權，立即撰文抨擊國民黨政府不負責任，在開羅會議上不提琉球問題，致使本該歸還中國的琉球終落日本之口，使中國東部海防「被撕開一道大裂口」。當時作者只是激於義憤，他還不知蔣在開羅會議上竟然執意不要琉球，喪失了大好良機。此文引起輿論及台灣最高當局的關注，蔣為了遮掩顏面，在出席一次國民黨高層會議時自我辯解云：「實際上，琉球與台灣，在我國歷史上地位不同。我們當時認為琉球是我東海的屏障，軍事重要性較大。我們同意，應由中美兩國經過聯合國之委託程序，實行共管，又以為此非當時緊急之事，故曾表示將來再說。」這番談話有輕描淡寫、推脫責任之嫌，第一，他未承認是他兩次拒絕羅斯福讓中國收回琉球。第二，東海屏障及軍事重要性之類是羅斯福的分析與謀略，而不是「我們」！第三，「將來」已近十年，要延至何日「再說」？又有何機會「再說」？
二戰後琉球群島劃歸美國管理
歷史真是沒有給蔣介石「再說」的機會。《開羅宣言》規定，琉球群島本不是日本歷史之固有領土，乃依武力及貪慾攫取之土地，理應將日本驅逐出境，還其本來之面目。1947年，聯合國安理會通過了第21號決議，決定剝奪日本依據國際聯盟《盟約》第二十二條受委任統治之太平洋各島嶼，改為戰略防區，並將置於聯合國憲章所制定的托管制度之下，並指定美國為托管領土之管理當局。4月，聯合國通過《關於前日本委任統治島嶼的協定》，琉球群島列為托管地，劃歸美國管理。這裡要說明的是，琉球群島劃歸美國管理，是置於聯合國的托管制度之下的。這是1947年，這時候中國正在進行解放戰爭；4月還發生了一件事，就是南京大屠殺的首犯谷壽夫在南京雨花台被執行槍決。從1947年6月開始，國民黨開始江河日下，中國人民解放軍取得了解放戰爭的節節勝利，1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府宣告成立，國民黨政權則退台灣。1950年6月朝鮮戰爭爆發，同年11月中國抗美援朝，入朝作戰。朝鮮戰爭爆發後，美國從冷戰需要考慮，決定扶植日本以牽制以蘇聯為首的「社會主義陣營」。
美國「歸還」日本沖繩
1951年9月，美國一邊侵略朝鮮，一邊召集48個同盟國與日本簽訂《對日舊金山合約》，其中第二章「領土」中第三條規定了琉球群島的地位：
日本對於美國向聯合國提出將北緯29度以南之西南諸島（包括琉球群島和大東群島）、婿婦巖島以南之南方諸島（包括小笠原群島、西之島、硫磺群島）及沖之鳥島與南鳥島置於聯合國托管制度之下，而以美國為唯一管理當局之任何提議，將予以同意。在提出此種建議，並對此種建議採取肯定措施之前，美國將有權對此等島嶼及領土之居民，包括其領海，行使一切及任何行政、立法與司法權利。
1969年，美國又與日本單獨簽訂了《關於琉球諸島及大東諸島的日美協定》，（即《歸還沖繩協定》），私相授受琉球群島，此事立即遭到海峽兩岸中國人民的強烈反對。為了緩和事態，美國政府在1971年10月發表聲明：
美國認為，把原從日本取得的對這些島嶼的行政權歸還給日本，毫不損害有關主權的主張。美國既不能給日本增加在它們將這些島嶼行政權移交給我們之前所擁有的法律權利，也不能因為歸還給日本行政權而削弱其他要求者的權利。……對此等島嶼的任何爭議的要求均為當事者所應彼此解決的事項。
無論你怎樣說，中國是非常氣憤、堅決反對的，但有高興的，誰呢？日本最高興，可算又來機會了，我得吸取以前的教訓，僅僅依靠暴力不能征服別人。日本為消除中華文化的影響，強制推行「國民義務教育」、穿日本服裝、吃日本食品。每一個孩子必須進入只能講日語、學日本文化的學校，接受至少十年的「免費教育」。而為消滅漢語方言，從小學起便在每個班級都製作三張「方言卡」，誰講方言誰就會領到卡，持卡者直到發現其他講方言的人，才能傳給下一個，直到這位持卡人發現另一個。而每到放學以後，持卡的這三個學生則必須留下來打掃教室。因此，許多拿到卡的小學生，不惜和同學打架，逼同學用方言脫口說出「好痛」或「混蛋」，以轉移卡片，逃避掃除。即使採取這樣的方法使琉球「日本化」，但到現在依然沒有使琉球人忘記歷史，忘記祖先。許多沖繩人至今也不承認他們是日本人。至今琉球人最愛引以為證據的是：日本人總是在客廳擺一把武士刀作為裝飾，而琉球人則是擺類似中國琵琶的三絃琴，以此來對比日本的凶殘好武，琉球人的愛好和平。因為琉球人的漢化很深，雖然經過日本七十年的「皇民化改造」，但千年積累下來的中華文化根深蒂固，基本未變。日本空歡喜一場，它想，哎呀，琉球可算又歸我了，我得完完全全讓它歸我，企圖徹底扼殺琉球原有的文化，它是不可能達到目的的。另外，琉球真的是又重新歸日本了嗎？條約簽了很多，琉球到底具有怎樣的法律地位呢？
琉球法律地位的國際法分析
1.宗主權
我們追本溯源說一說琉球的法律地位。前面講了，在明朝朱元璋時期，中國與琉球就確立了宗藩關係，中國成為琉球的宗主國，享有宗主權。那麼，什麼是宗主關係？什麼是宗主權？我們再明確一下。宗主關係是在特定歷史條件下，國與國之間存在的一種特殊關係。所謂宗主權，是指宗主國對藩屬國享有一定統治權，宗主國一般對藩屬國的內政事務不予干涉，但外交、軍事等重要事務由宗主國主導，藩屬國不享有完全主權，其元首上台或國王即位，須經宗主國任命、批准或冊封，其與外國簽訂的協議、條約及法律地位的變更和外交關係的變化須經宗主國批准或認可。對於中國來說，從西漢開始就有藩屬國，以「華夷秩序」為核心的宗藩關係歷代延續，直至清末。其中，明清時期，朝鮮、越南、緬甸、琉球等國家都是與中國保持數百年朝貢關係的藩屬國，中國享有絕對的宗主權。1855—1859年間，琉球與美國、法國以及荷蘭簽訂了通商條約，琉球國在條約文本中使用的都是「咸豐」年號，故中國與琉球的宗藩關係也得到了西方認可。西方著名的法學家惠頓在其所著的《國際法原理》（ElementsofInternationalLaw）一書中也有關於「藩屬制度」的論述：「進貢之國並藩國，公法就其所存在主權多寡而定其自主之分。即如歐羅巴濱海諸國，前進貢於巴巴裡時，於其自立、自主之權，並無所礙。七百年來，那不勒斯王尚有屏藩羅馬教皇之名，至四十年前始絕其進貢。然不因其屏藩羅馬，遂謂非自立、自主之國。」從惠頓的這番論述可知：即使藩屬國向宗主國進貢，甚至藩屬國首領統治的合法性要得到宗主國國王或教皇的認可，這都不影響藩屬國自立自主之權，藩屬國對外是以獨立主權國家的身份出現的。惠頓的這一理論與當時亞洲的「藩屬制度」是一致的，在「藩屬制度」中宗主國不干涉藩屬國的內政，藩屬國的主權限制也僅僅在對外的軍事行動方面。因此，我們可以得出結論：19世紀的琉球，無論從西方的國際法角度還是從東方的「宗藩制度」來看，它都是一個獨立自主的國家。至清末，由於西方列強入侵，中國內政腐敗，國力衰微，內憂外患，國際地位與日俱下，難以支撐長期堅守的華夷秩序，維持近千年的宗藩關係受到嚴峻考驗，與琉球之關係首先受到日本挑戰，隨後越南、朝鮮先後脫離中國。但與琉球情況不同的是，越南、朝鮮脫離中國都有條約可循，1885年中法戰爭後，法國迫使中國簽署《中法新約》，確認中國放棄對越南的宗主權；1894年甲午戰爭後，日本迫使中國簽訂《馬關條約》，明確中國放棄對朝鮮的宗主國地位。然自1879年日本武力吞併琉球國至二戰結束，中國從未與任何國家就琉球主權之變更達成協議。可以說，根據宗藩關係，琉球法律地位之任何變更須經宗主國——中國的確認方可生效，日本武力吞併琉球始終未得到包括清政府在內任何一屆中國政府承認，彼時之清政府也未聲明放棄對琉球之宗主權，故日本吞併和佔領琉球國在國際法上有明顯之瑕疵，琉球主權仍應視為「懸案」。1880年，清政府沒有批准日本的《分島改約》，從未承認日本吞併琉球。同時，1943年《開羅宣言》、《波茨坦公告》都規定，日本以武力或貪慾所攫取之土地，亦務將日本驅逐出境；1946年2月2日麥克阿瑟總司令部發表聲明：日本政府的行政區域僅限於本州島等四個主要島嶼以及附近的一千個小島，並以北緯30度為限。琉球群島的範圍在北緯30度以南，顯然在日本權力範圍之外。這就已經說明琉球不屬於日本。至於1951年朝鮮戰爭期間，美國召集48個同盟國與日本簽訂的《對日舊金山合約》，根據國際法規定是無效的，中國政府是不承認的。為什麼？這是在中國沒有與會的情況下簽訂的。國際法規定：合約中任何涉及當事國利益的處置決定都是無效的、非法的。
2.托管制度
後來，美國又與日本單獨簽訂《歸還沖繩協定》那就更是無效的了。第一，中國沒有參加；第二，琉球在第二次世界大戰結束後是置於聯合國托管制度之下，美國對琉球群島的處置違反了《波茨坦公告》第八條規定，即琉球群島的最終地位「應由主要盟國予以決定」；1947年，聯合國將琉球群島交由美國托管，什麼是托管？我們需要更明確。依照《聯合國憲章》第七十六條第二款，實行「國際托管制度」（INTERNATIONALTRUSTEESHIPSYSTEM）的基本目的之一是：「增進托管領土居民之政治、經濟、社會、及教育上進展；並以適合各領土及其人民之特殊情形及關係人民自由表示之意願為原則，且按照各托管協議之條款，增進其趨向自治或獨立之逐漸發展」。聯合國明確的托管地多是前殖民地或主權沒有歸屬之地，因此聯合國交由美國托管僅是將琉球的行政、立法及司法權賦予美國行使，也就是美國在1971年所說的，它僅獲得了琉球群島的施政權。因此，美國在1971年單方面決定琉球的歸屬，並與日本簽訂協議私相授受本不屬於自己的領土，這在國際法上就是非法的、無效的；另外，根據《聯合國憲章》的規定，托管制度的立法目的就是促進托管地最終走向自治或獨立，而美國卻將琉球單方面交與日本，顯然是違背了托管制度的立法目的，違背了琉球人民走向自治或獨立的願望，是無效的、非法的。