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——羅蘭
官可以不做，法不可不改
1906年，出使各國考察政治大臣載澤、端方、戴鴻慈等人先後回國，向清廷匯報考察情形，一致奏請改訂全國官制，以為立憲預備。
考察大臣建議：「宜略仿責任內閣之制，以求中央行政之統一。」
他們在呈慈禧太后的奏折中寫道：
查東西各國無不有責任內閣。責任內閣者，合首相及各部之國務大臣組織一合議制之政府，代君主而負責任者也。蓋中央政府實一國行政之總樞，一切政策從茲出焉……中國內閣昔為樞要，今如閒曹，比之各國固不同矣。軍機處雖有類各國之內閣，然對於上則僅備顧問，對於下則未受責成，考其職權，只略如各國之樞密顧問院耳。
從中國歷史上看，皇權與相權的矛盾是中央集權專制體制中的一對矛盾。從法理上講，專制之意就是將權力授予一人的一種治國方式，即國家的一切大事由君主一人裁決。但是國家之大、事情之多不是憑專制君主一人的精力來日理萬機就能夠解決的，於是便有了「助理萬機」的宰相一職的設置。但皇帝和宰相在分權的概念上是模糊的，雖也有權相將皇帝置於傀儡地位的事實，但從總的發展趨勢上看，皇權是朝著擴大並膨脹的方向發展，相權則一步步縮小，到明清時，被公然視作君權的對立物而從制度上加以消滅。皇權的不斷強化雖然維護了皇帝對行政權獨裁的需要，卻妨礙了大臣的積極性與主動性的發揮，從而造成國家機器運轉的遲緩和行政效力的低下，整個行政系統的活力因而大為降低。
中國歷史上的君相權力之爭，到明代時以君權的絕對勝利而告終，其標誌就是內閣制度的設立。清沿明制，仍設內閣，而其職權僅票擬詔旨，其權力則遠遠不如漢唐執政之宰相。雍正朝後軍機處逐漸代替了內閣的樞要地位，然而軍機處只供傳述繕撰，軍國大事絲毫不得贊畫於其間，除承旨辦事外，並無任何獨立職權，君主專制至此達到了極點。
君權的膨脹必然導致相權的萎縮，並直接破壞國家政治體制的正常運行。弊極求治，就在於改變君權過於膨脹導致的大臣屍位保祿、閹然伴食的僵化政治體制，使內閣有「統攝指揮之能力」，真正擔負起行政中樞的責任。20世紀初年，中國已不可能向秦漢時的丞相制復歸，也不可能回到明朝權力尚大的內閣制，而只能是效仿西方建立近代意義上的責任內閣制度。這就是五大臣回國後向清廷建議改制的用意所在。
五大臣歸國後，以建立責任內閣制度為核心的改革官制的要求迅速高漲起來。光緒三十二年（1906年）七月十四日，上諭決定編纂官制，袁世凱、徐世昌等人被列為編製大臣，慶親王奕劻是「總司核定」的三人之一。
慶親王奕劻身為王室宗親，又位在朝臣之首，掌核定之權自然名正言順。值得注意的是，編製大臣中只有袁世凱一人為地方督撫，而同是封疆大吏的張之洞、端方、岑春煊等卻只能是選派司道大員來京，隨同參議，從中不難看出袁氏在慈禧眼中的特殊地位。
陶湘（袁的政敵盛宣懷的得力親信）在《齊東野語》中談到袁世凱入京的背景時說：
本初（袁世凱）素來手段尚專制，午公（端方）性實守舊，澤（載澤）在青年，李（李盛鐸，出洋考察憲政五大臣之一）眷甚微，戴（戴鴻慈，出洋考察憲政五大臣之一）、尚（尚其亨，出洋考察憲政五大臣之一）固無論也。中央各領袖者毫無成見，成北（徐世昌）善事周旋，善化（瞿鴻禨）乃見機之流，定興（王文韶）安於聾聵，榮（榮慶）、鐵（鐵良）守舊，而鐵則錚錚。所以上下均以立憲持議者，實為上年炸彈所逼，況目今排滿之橫議頻興，始說立憲以息浮議。……當端、澤等將回之際，眾心共有一更變之舉動，深勒腦筋，報紙持議尤甚。近年來，內廷閱報，意亦游移。後來端等先後回華，莫不以變法敷陳，持論痛切，兩宮動容。向來疑難之事多取決於本初，榮、鐵先期發電，請本初平議。詎意本初尚新更甚，兩宮更無主意。
本初指袁世凱，榮指榮慶，鐵為鐵良。從這段話中我們可以看出：
第一，慈禧和光緒對於是否改制猶豫不定，也無主意。變法立憲是變革祖制的大事，一向專斷的慈禧太后一面想保住滿洲貴族的特權和自己的地位；另一方面對革命黨洶洶之勢卻又不能不做出讓步，以消弭革命。為此竟然「宵旰憂勤，真至廢寢忘食」，甚至流露出了「我如此為難，真不如跳湖而死」的哀歎之語。
第二，袁世凱確實是朝野上下舉足輕重的人物，所謂「疑難之事多取決於本初」，甚至權勢如榮慶、鐵良者也需要事先探聽一下他的口氣。顯然，在這次變革官制的活動中，袁世凱的行動也勢必會影響到清廷的決策。
胡思敬在《大盜竊國記》中說：「孝欽自西巡後，不敢堅持國事，見五大臣疏躊躇莫決，急召世凱入商。」
正是在這種形勢下，袁世凱躊躇滿志地來到了北京。
陶湘在談到袁世凱入京的背景時又說：
當七月初以前，京津秘使往來甚繁，本初向來大權獨攬，所發莫不中的。今「立憲」二字，上既動搖，以為此種好機會，略一佈置，即可成功。在津即預計到京後如何入手，如何改官制。官制改，則事權亦更，數百年之密網，一旦可以廓除。意中自許如此，手下人等莫不相許如此，樞府亦料彼必如此，領袖（指奕劻）更隨聲附和，報紙又竭力慫恿，惟恐彼不如此。不過報紙之意見與彼之心跡相背耳。
官制改革，實際是進行一次權力再分配，即所謂「官制改，則事權亦更」，它為各種政治勢力的發展壯大均提供了機遇和可能，各派政治力量無不力圖把握和運用這一機會。袁世凱久歷宦海，自然深通此道。儘管袁世凱「素來手段尚專制」，但他也深深認識到：
朝中公正老臣都已謝世，朝政盡入貴胄之手，弟此次得躋高位者，賴有太后之寵眷耳。然而慈宮春秋已邁，猶如風中之燭，一旦冰山崩，皇上獨斷朝政，豈肯忘懷昔日之仇，則弟之位置必不保。
在當時，君主為與袁世凱積怨甚深的光緒皇帝，君權的加強只能是光緒皇帝權力的加強。一旦光緒帝東山再起，袁世凱勢必岌岌可危。而要保護自己，則只有削弱光緒皇帝的權力；削弱光緒皇帝的權力，就首先要削弱君權；而削弱君權，又正是他成立責任內閣的目的。
對於此事，胡思敬在《沈病國書》中說：
北洋（指袁世凱）追念戊戌往事，知孝欽宴駕之後必不容於德宗，因內結奕劻，外煽新黨，思藉立憲之名，剝奪君權盡歸內閣。乙己派五大臣出洋，丙午大更官制，皆一人之謀也。
當時，朝中領袖為慶親王奕劻。慶王為人庸鄙，毫無遠見，而素貪財物，袁世凱投其所好，早已將其熨帖得言聽計從。因而，舉奕劻為責任內閣總理，提高奕劻的地位，實際上是擴大袁世凱自己的權勢，鞏固自己的基礎。陶湘說：「然本初另有深意，蓋欲借此以保其後來。」可謂一針見血。為此，袁世凱一改舊風，竟然「尚新更甚」，有「官可不做，法不可不改」、「當以死相爭」的豪言壯語，甚至有嚇唬和利誘兩宮「若不及早圖維，國事不堪設想」等語，儼然慷慨激昂。但袁世凱所以死相爭的，就是他所設計的責任內閣。他的內閣，一方面脫離了國會的監督，另一方面又侵奪了皇帝的大權，因此，它實際上是袁世凱力圖達到暗移神器，攬權歸己，最終達到取清廷而代之的目的和手段。
建立責任內閣，已有戴、端等人鼓吹於前，而各地報紙更是「竟力慫恿」。依靠輿論之力，加上奕劻的支持，端方等的響應，本來就大權獨攬的袁世凱在官制編製局中更是「氣概如虹」、「主張最多」，而「全案皆其一手起草」，當時在成立編纂官制館時，慈禧太后特派袁世凱與載澤，大學士世續，大學士外務部會辦大臣那桐、榮慶、載振，內務府大臣奎俊、鐵良，理藩部尚書善耆，戶部尚書張百熙、戴鴻慈，巡警部尚書、政務大臣徐世昌等14人共同編纂官制，新任閩浙總督端方亦與會，另令湖廣總督張之洞、兩廣總督岑春煊、兩江總督周馥和各部派遣代表參與會議，而以奕劻、瞿鴻禨、孫家鼐三軍機為總司核定大臣。上述人員奕劻父子、徐世昌均為袁世凱的掌中人物，端方、張百熙、那桐、世續也是袁世凱的追隨者或同盟者，載澤與鐵良有隙，袁乃拉攏載澤以為己用。與此同時，編製館的辦事員，全為袁世凱的僚屬所佔有，楊士琦與孫寶琦為提調，吳廷燮、金邦平、陸宗輿、章宗祥、張一麟為起草委員，王士珍、朱彭壽等參與議論，可說是清一色的袁黨。這樣，袁世凱就成為官制草案的實際制定者。9月稿成，慶親王奕劻將中央各衙門官制改革情況繕單進呈兩宮，其中行政部分定為：「行政之事則專屬之內閣各部大臣。內閣有總理大臣，各部尚書，亦均為內閣政務大臣，故分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡。入則參閣議，出則各治部務，而事可貫通。如是則中央集權之勢成，而政策統一之效著。」這就是袁世凱所「以死力爭」的責任內閣制。而奏折尚未批下，袁世凱就已定好了閣部名單。陶湘說：「本初定議總理一人，屬現在之領袖……九公與彼為副理。」領袖指奕劻，九公指軍機大臣瞿鴻禨。瞿鴻禨為清流黨，素與慶、袁針鋒相對。從內閣這三駕馬車來看，慶、袁一氣相通，而慶又對袁言聽計從，因此實權穩操在袁世凱之手，瞿氏不過伴食而已。這是瞿鴻禨不願也絕不能答應的，於是暗思抵制之方。而此時鐵良因力主中央集權，伸滿抑漢主義，擔心漢族官僚袁世凱的勢力凌駕於滿洲諸親貴之上，也千方百計地拆台。瞿、鐵於是攜手，結成了對抗袁世凱官制改革的聯盟，並開始著手從事反對活動。
光緒三十二年（1906年）九月二十日，奏折批下，結果大出慶、袁意料之外。旨云：「軍機處為行政總匯，雍正年間本由內閣分設，取其近接內廷，每日入值承旨，辦事較為密速，相承至今，尚未流弊，自毋庸復改。內閣軍機處一切規制，著照舊行，其各部尚書均著充參預政務大臣，輪班值日，聽候召對。」僅備顧問的軍機處與君主有著直接的關係。軍機不去，君權難削；而總理大臣不設，內閣也就依然有名無實。然而，上諭以「尚無流弊」、「著照舊行」，如此就將袁世凱費盡心機的設計全盤推翻了。
應當看到，在改革官制問題上，慈禧太后並不像有些人所說的「從一開始就缺乏誠意」。在眾心所向變革的大環境下，特別是在五大臣「破釜沉舟、剴切陳奏」的影響下，「兩宮大為之動容」，想有一番作為，這從朝中的人事安排可以看出來。人事的一個變化是袁世凱的入京。如上所述，袁世凱早已表現出「尚新更甚」的姿態，是唯一被調入京的地方督撫，到京後又被接連召見四次，可謂寵遇有加；與此相反的卻是榮慶等人的地位變化。袁入京前後，兩宮已決定「由瞿擬旨，御前會議時，不准榮、鐵、孫、王數人與聞」。時榮慶、鐵良入值軍機，孫家鼐、王文韶為內閣大學士，皆為朝中重臣。鐵良更是司戶部，掌軍務，被袁世凱譏為「大權獨攬」。在官制改革中，「榮、鐵守舊」，孫、王頑固，兩宮決定在討論改革方案時不准四人與聞，無疑是為了排除改革的障礙，可謂用心良苦。
瞿鴻禨所擬之旨已定於七月初九日頒發。但在這時，問題發生了。7月7日袁世凱入京後，立即聯合慶親王奕劻面參四人中權力最大的鐵良。
陶湘記其經過為：
北洋召見時，面參鐵謂：「若不去鐵，新政必有阻撓」，且謂鐵攬權欺君。慈聖未加可否。上則笑容可掬，默不一言。北洋出，邸堂單進，亦附和北洋，力言鐵之不是……慈聖謂，鐵尚無大過；邸則稱，鐵為聚斂之臣。據說已由瞿擬旨，御前會議時，不准榮、鐵、孫、王數人與聞。而此諭計算初九即應頒發。後因邸、袁相繼面參鐵，此旨即留中。
袁、鐵二人俱掌兵權，袁參鐵「攬權欺君」，卻使慈禧警覺起來；而奕劻附和袁世凱聯手，「力言鐵之不是」，更使慈禧太后對慶、袁關係及袁改革的真實意圖產生了疑問。本來，從新政角度出發，慈禧已決定令鐵良出值，但「攬權欺君」的鐵良一去，朝中能「攬權欺君」的就只剩下袁世凱一人了，這對君權的威脅無疑更大。精於權衡之術的慈禧太后立即改變主意。留下榮、鐵以牽制袁世凱，防止可能出現的專權局面。
慈禧態度的轉變很快被瞿、鐵二人所察覺，他們迅速利用了這一機會，立即組織攻擊。
第一步，授意言官，交章彈劾。
陶湘寫道：
此際忽有人嚴劾疆臣攬權，庸臣誤國。慈聖於樞廷召對時將折發閱，即碰首請發政務議。慈聖謂：「此又何必？」即時收回留中。各官聞之，乘隙交劾，共幾十餘次。上意大回。
疆臣指袁世凱無疑，而庸臣當指奕劻。
其時，湖北按察使梁鼎芬入覲，彈劾袁、慶曰：
（袁世凱）權謀邁眾，城府阻深，能陷人又能用人，自得奕劻之助，其權力遂為我朝二百年滿漢疆臣所未有。引用私黨，佈滿要津，我皇太后、皇上或未盡知。
嗣是糾彈袁世凱及慶王奕劻父子，連上八疏不止。御史劉汝驥則用鰲拜、明珠、年羹堯、隆科多這「四凶」以喻慶、袁，最後明確警告兩宮：「萬一我皇太后、皇上信任過專，始因其小忠小信而姑許之，繼乃把持朝局，紊亂朝綱，盈廷諾諾，唯總理大臣一人之意旨是向，且群以伊、周頌之，天下事尚可問乎……臣謂率天下士夫，內背朝廷，因甲於內亂者必由此也。」
第二步，挑唆內監，向慈禧太后請願。
傳聞在討論官制時，袁世凱曾倡議裁去太監，瞿、鐵遂蠱惑太監從中作梗。「一日，太后出，太監百餘人環跪哭求，謂外間均欲逐去奴才等，乞老佛爺念奴輩服侍已久，開恩賜留。太后驚詫，謂我未聽見有此話，他們必須逐去爾等，是太與我過不去，此亦阻力之一大原因也。」
第三步，親自出馬，在慈禧太后面前詆毀袁世凱及新官制。
鐵良性情暴烈，自宣佈立憲以來即與袁世凱公開為敵，不特於根本問題上大唱反調，即枝葉事亦各持異議。他甚至向慈禧太后密奏袁世凱遇事跋扈，廣佈羽黨，各省要差，皆其私人，存心叵測，若不早為限制，滿人勢力必不能保全等語，提醒慈禧太后加以提防。瞿鴻禨則機詐權謀，表面上對新官制草案不加可否，背地裡卻向慈禧太后密陳，說什麼責任內閣成立，一切大事均由國務會議決定。皇太后將大權旁落，以此來激怒權勢欲極強的慈禧太后。
第四步，將袁世凱的有力幫手滿人官僚端方調出北京，分化袁黨勢力。
端方自歐考察歸國，志高氣盛，有取代瞿鴻禨外務部尚書之心，值「憲法議起，與項城同在都城，會定官制，互相標榜」。鐵良巧設機關，讓慈禧下旨令端方出京為兩江總督，以孤袁黨之勢。
瞿、鐵的明槍暗箭，使奕劻、袁世凱受到了很大的打擊，最根本的是慈禧太后從此對袁世凱起了疑心，並且否決了袁世凱成立責任內閣的方案。
權臣無忌，為非作歹的事例歷朝比比皆是。袁世凱是治世的能臣，這樣的人，太后既用又防。權力是慈禧太后的命根子，責任內閣制意在分割君權，袁世凱挑頭搞這個，太后當然不會喜歡。於是就要敲打敲打他，讓他知道進退。
陶湘說：
聞七月中有日，臥雪召見時，慈聖云：「近來，參汝等之折有如許之多，皆未發出。」照例應碰頭，而臥雪以為系改官制之參折，即對稱：「此等閒話，皆不可聽。」慈聖色為之變。後來領袖進去，慈諭：「某臣如此，將何為？」適其時臥雪欲督辦東三省、豫、東、直等省訓練事，慈更生疑，漸用防範之策。臥雪當日聞信，惶恐無措，竭力設法周旋，不能了無痕跡矣。又一回，太后問袁：「官制何以久未定稿？」袁謂：「意見紛歧，不易一致。」太后曰：「那怕什麼不作總摯行政之樞機？你有的是兵，不會殺他們嗎？」袁聽後汗流浹背，逡巡而退。退下來馬上具奏：修改新官制事需慎重從事，不能草率；臣因公務積壓，即日回津清理。得旨報可，其事遂歸於停頓。
官制改革本來是為了提高行政效率，改善政府的運作技能，並為立憲打下基礎。但袁世凱的意圖過早暴露卻使得改革從此超出了新政的範圍，而與權力問題糾纏在一起。儘管在革命黨的威脅下清廷開始了改革，但此時最現實、最直接的威脅卻是來自袁世凱。為了消除心腹之患，慈禧太后寧可拋棄原來的改革目的。實際上，越到後來，權力越取代「仿行憲政」，而成為兩宮裁定官制的出發點。在權力這個問題的干擾下，改革已不能順利進行下去。組織責任內閣是「弊極求治」的一個方案，但既然責任內閣方案已成為袁世凱力圖攬權的工具，那麼對權力敏感的慈禧太后就會一改「疑難之事多取決於袁」的傳統，斷然否定責任內閣，而代之以另外的方案。這樣，立憲改制之舉，也就只能「始而恢張，繼無消息，終成敷衍」了。
與袁世凱的責任內閣方案相反的是瞿鴻禨、趙炳麟的「保留軍機」方案。瞿為軍機，趙為御史，二人同屬清流黨人物，與被稱為「濁流」的慶、袁素不相能。所謂官制改革中的鬥爭實際上就是「瞿挾台諫及朝野清流以自重，袁則內倚親貴而以外交、軍事為後援。太后則操縱其間，自矜智術」造成的。申君在《清末民初雲煙錄》中說：「『大權統於朝廷，庶政公諸輿論』，這是光緒末年清廷『預備立憲詔』中人所共知的『名句』，對反對立憲而又不得不抬出立憲幌子騙人的頑固派來說，確是匠心經營的得意之作。這一諭旨出自當時軍機大臣瞿鴻禨的手筆，而在這後面還有一段瞿與袁世凱相互傾軋的故事。」袁案提出後，趙炳麟即上疏逐條批駁，認為若據此推行，「恐大權久假不歸，君上將擁虛位」，「顛覆之憂，將在眉睫，此固非朝廷之福」。為此他提出：「其內閣、軍機處，無論歸並與否，並易何種名稱，應暫仍舊制，以為承旨傳宣之地位，不作總挈行政之樞機。」以「恐大權久假不歸」來抨擊袁氏方案，的確擊中了袁世凱的要害，而趙炳麟提出的內閣、軍機照舊無疑迎合了一心想防範袁世凱的清廷。與趙炳麟相呼應的瞿鴻禨又利用「總司核定」的有利地位，將袁世凱起草的方案「頗有裁正」。所謂「裁正」，就是在奕劻所進繕單中，加上一句：「或改今日軍機大臣為辦理政務大臣，各部尚書均為參預政務大臣，大學士仍辦內閣事務。雖名稱略異，而規制則同。」寥寥數語，在整個奏折中很不起眼，但它卻給慈禧以從容選擇的機會。20日上諭下，竟採用瞿鴻禨之議，仍用軍機處舊制。
採納瞿氏方案，否定責任內閣，並不單純是一個方案之爭，它標誌著慈禧「疑難之事多取決於本初」、袁「大權獨攬」的時代已經過去。這對於袁世凱無疑是一個沉重的打擊。瞿氏又趁機引薦廣西巡撫林紹年入軍機，作為助手，地位更為鞏固。又新官制主中央集權，規定外交、財政、軍事及輪電路郵歸各部管轄，勿得兼差，袁世凱不但沒有借改制之機擴大權勢，改制後，卻落得個「兼差盡行撤去」的下場。更甚的是，清廷進一步借改制之名，要求袁將北洋六鎮全部歸入陸軍部。袁世凱頗不甘心。奏請「所有第二、第四兩鎮擬請仍歸臣統轄督練」。而諭批「現在各軍，均應歸陸軍部統轄。所有第二、第四兩鎮著暫由該督調遣訓練。欽此」。一為「督飭」，一為「暫歸」，陶湘說：「設非主上生疑，何至如此？」可知袁的窘迫處境。