第一節 經營青海和西藏
一、任用年羹堯平叛
青海和碩特蒙古人，原為居住新疆的厄魯特四部之一，該部首領固始汗於明末率眾進入青海和西藏，其後裔在西藏的為拉藏汗，在青海的為鄂齊圖汗，在河西的為阿拉山王，稍後，厄魯特準噶爾人興起，噶爾丹滅掉鄂齊圖汗，阿拉山王投降清朝，康熙命他們在賀蘭山遊牧。當康熙親征噶爾丹時，固始汗子孫八家台吉往見康熙，康熙封固始汗子達什巴圖爾為親王，其餘授予貝勒、貝子、公等爵，至此青海和碩特受清朝統轄。康熙末年，準噶爾的策妄阿拉布坦派兵入藏，殺拉藏汗，清軍分兩路進藏平亂，達什巴圖爾子羅卜藏丹津於康熙六十年（1721年）隨軍前進，勝利後返回青海。因為進藏的功績，固始汗子孫勢力復振，羅卜藏丹津襲爵親王，又以固始汗嫡孫自居，希望成為青海和碩特諸部的首領，乃暗中與策妄阿拉布坦勾結，於雍正元年夏天，召集諸部頭領於察罕托羅海，令眾人放棄清朝封爵，恢復舊日稱號，自稱達賴混台吉統馭諸部。和碩特另一親王察罕丹津、郡王額爾德尼額爾克托克托鼐不從，羅卜藏丹津率兵進攻，他們逃到甘肅河州地區，雍正予以安置。這時羅卜藏丹津詭稱察罕丹津等陰謀割據青海，故對其用兵，以麻痺清朝。青海和碩特自康熙中期歸清，已30年，卻與世仇準噶爾相勾結，所以羅卜藏丹津是野心家，分裂主義分子。
康熙在西藏問題解決後，即把用兵重心轉向準噶爾部，大軍移駐河西走廊。羅卜藏丹津事發，雍正因繼位不久，朝中需要處理的事務很多，不希望在邊疆用兵，因作兩種佈置，一方面派在西寧的侍郎常壽往羅卜藏丹津處，令其罷兵，一面任命川陝總督年羹堯為撫遠大將軍，準備打仗。
羅卜藏丹津不聽勸告，將常壽扣留，又同西寧附近的塔爾寺大喇嘛察罕諾門汗聯繫，希望得其援助。塔爾寺是喇嘛教聖地，它的大喇嘛深得青海僧眾的信仰。察罕諾門汗決定幫助羅卜藏丹津，於是歸附他的有20萬人，羅卜藏丹津遂大肆叛亂，進攻西寧。在甘肅、四川的藏人也附從為亂。
反報到京，雍正決心討逆，諭令在西北的平逆將軍延信，邊防理餉諸大臣，四川、陝西、雲南的督撫提鎮，軍事事務都告知年羹堯，以統一行動。年羹堯令四川提督岳鍾琪率兵駐松潘，以便進剿。岳鍾琪於九月三十日折奏，以軍機不可預料，設有情況，請不必同年羹堯合期並進，以便相機行事。雍正回稱：“朕信得你，但凡百以持重為上，西邊有年羹堯、你二個，朕豈有西顧之慮，願你等速速成功，朕喜聞捷報”。表明他堅決對羅卜藏丹津用兵，並把此事交由年羹堯負責，對未來的立功者岳鍾琪予以高度的信任。
年羹堯受命之後，對戰爭作了周密的佈置，他從甘州軍營移駐西寧，派兵駐守永昌和布隆吉河，防止敵軍進入甘肅內地，分兵固守裡塘、巴塘、黃勝關，截斷叛軍入藏通路，又請雍正敕令靖逆將軍富寧安屯兵吐魯番和噶斯口，隔絕敵軍與準噶爾的聯繫。與此同時，開展對敵軍的進攻。羅卜藏丹津見狀恐懼，送還常壽，請求罷兵。雍正因諭年羹堯：
伊乃深負國恩，與大軍對敵之叛賊，國法斷不可宥。不得因伊曾封王爵，稍存疑慮。其與羅卜藏丹津同謀之王、貝勒、貝子、公等，既經背叛，即宜削爵。伊等或來歸順，或被擒獲，不必更論封爵。但視行事輕重，可寬宥者從寬，應治罪者治罪。
不許叛逆請和，堅持武力平亂。
年羹堯經過雍正元年冬天的征戰，使敵軍十萬眾投降，羅卜藏丹津逃往柴達木。年羹堯與諸將商議進軍方略，意欲調兵二萬，分四路征討。岳鍾琪認為青海地區遼闊，敵軍尚有十萬，若深入其境，它分散誘我，擊此失彼，反會四面受敵，不如以精兵五千，直搗賊巢。雍正認為岳鍾琪的方案可行，命他為奮威將軍，參贊軍務。二年（1724年）二月初八日，岳鍾琪等進擊，猛烈追殺，俘獲羅卜藏丹津母親和妹妹、叛亂頭子吹喇克諾木齊、阿喇布坦鄂木布和藏巴札木，羅卜藏丹津改著女裝逃跑到準噶爾部，戰鬥到二十二日結束，為時15天，這是草原上的大戰少有的速度。三月初一日軍隊凱旋，四月十二日，雍正命舉行獻俘儀式，祭告太廟、社稷、康熙景陵，晉封年羹堯一等公、岳鍾琪三等公。
二、青海善後事務的處理
戰爭結束，年羹堯於五月提出處理善後事宜十三條，經總理王大臣討論，雍正批准實行。這十三條是：
（1）根據青海和碩特諸部首領對戰爭的態度，給以獎賞或懲治，使恩威並用，以警戒叛服不常的諸部。
（2）仿照內蒙古，實行札薩克制度，將和碩特各部指定遊牧地區，編為佐領，授其佐領為札薩克，使其內部不得侵凌征戰，亦不能反抗中央。各部有每年會盟習慣，仍許舉行，然盟長由諭旨指定，不許私自推尊。
（3）定朝貢和互市制度。原來和碩特人朝貢沒有定制，自是將他們按部落分為三班，三年一班入貢，九年一輪迴；貢時自備馬駝，由口外進出。和碩特與內地人的貿易，指定在西寧和西川口外日月山進行，每年四季交易四次。
（4）在青海的喀爾喀蒙古人，原受和碩特的統治，為分和碩特之勢，允許喀爾喀編設佐領，建立札薩克，秉命於中央政府。
（5）青海境內的藏人原受制於和碩特，納賦貢役，甘肅、四川的藏人亦然，他們也參與了羅卜藏丹津的叛亂，應乘此時機，把藏民收為編戶齊民，設立衛所，收其賦稅，另在一部分藏人中任命土千戶、百戶、巡檢，歸早先設立的道、廳和新添建的衛所管轄。他們所納錢糧，要少於原交和碩特和喇嘛寺的額數，以便撫綏。
（6）因和碩特的統治與達賴、班禪治區有交叉，故議及撫綏達賴、班禪辦法，每年賜達賴茶葉五千斤，班禪二千五百斤。過去藏人與內地貿易，達賴在叉木多、乍丫等處收“鞍租”，清朝在打箭爐收稅，自是定議兩處免收，以利貿易的發展。
（7）整頓青海喇嘛寺，西寧各寺，大者僧徒二三千人，少者五六百人，廣收錢糧，供應叛匪，因此限定僧侶每寺不能超過三百人，並不得收稅，由政府按人供給衣糧。
（8）自西寧之北川口外，至大通河、野馬河，至甘州扁都口外，修築土牆，建設城堡，禁止蒙古人人內地遊牧。
（9）在西寧等處增添駐軍，以便彈壓。在大通河北設大通鎮總兵官，駐軍三千，鹽池設副將，駐兵一千六百，鎮海營參將移駐西川口外丹噶爾寺，添兵至一千名。西寧原有通判，改設同知，原屬河州的保安、歸德二堡，因靠近西寧，改歸西寧轄屬。
（10）在藏人居住區增設安西鎮，駐木鴉的革達地方，裡塘設副將，領兵一千二百名，鄂洛、巴塘、宗俄等地各設駐軍。
（11）因新設鎮營，相應內地鎮營可以裁撤或減少營兵，如撤川北、重慶二鎮，減少西寧駐軍。
（12）在西寧與甘州、涼州之間，興辦屯田，將直隸、山西、河南、山東、陝西等省軍流人犯解往此處，給予種子、耕牛和土地，從事農墾，三年後起科，土地歸墾種者為永業。
（13）年羹堯從西寧前線撤回西安，以便辦理川陝總督事務，留岳鍾琪率兵四千，於西寧辦理善後事宜。又甘州有藏人部落，俟秋天馬肥時，由西寧出兵加以招撫。
年羹堯還條奏禁約青海十二事，雍正認為他條劃周詳，也都批准了。
平定羅卜藏丹津的叛亂及善後處置，清朝政府加強了對青海地區的統治。康熙雖封固始汗子孫，但對青海多數地區乃是間接的管理，甘肅、四川一些地方也因和碩特人和藏人的聯合使清朝削弱了控制力，平定羅卜藏丹津，就大大改變了這種情況。雍正在青海派駐辦事大臣，處理蒙藏民事務，把西寧衛改為西寧府，下置西寧縣、碾伯縣、大通衛，將青海的重要地區直隸於中央。又改甘肅省的涼州衛為涼州府，新設武威縣，改鎮番衛、永昌衛、古浪所為縣，改莊浪所為平番縣，改甘州左衛、右衛為張掖縣，改高台所為縣。隨著建制的改變，清朝中央政府對青海地區的統治鞏固了。
青海問題，主要是解決青海蒙古人的問題，同時也涉及西藏人，由善後十三條事宜中的有關規定可以看出了。青海、西藏毗連，中央加強對青海的治理，有利於對西藏的進一步經營。
平叛以後開展屯田，興辦農業，促進少數民族地區的經濟發展，這也具有積極意義。
在青海的迅速勝利，出乎雍正的預料。他在年羹堯奏折上寫道：“前青海勢湧，正當危急之時，朕原存一念，即便事不能善結，朕不肯認此大過，何也？當不起，原是聖祖所遺之事，今如此出於望外，好就將此奇勳自己認起來，實實面愧心慚之至”。他提到這是康熙的未竟事業，這是值得注意的。青海和碩特自康熙中期與清朝加強聯繫以來，越往後越密切，這對它本身的發展、對清朝加強在青海的統治都有益處，而且這也是歷史發展的趨勢。羅卜藏丹津不順應這個歷史潮流，卻要搞分裂割據，不得人心，自身也曾舉棋不定，叛亂後，一些和碩特人歸順清朝，歷史發展注定他要失敗。而清朝政府，開始想和平解決，一旦發現這是不現實的，即堅決用兵，中途不再接受投降，以利徹底解決問題。主持這一大局的雍正態度堅定，用人得當；前線總指揮年羹堯調度有方，善後措施得宜；深入敵營的岳鍾琪，有膽有識，建立奇功。雍正君臣的活動，都為這一事件的順利發展做了積極貢獻。
三、駐藏大臣的濫觴
康熙季年，清軍進藏，驅逐了準噶爾勢力，留蒙古兵二千名駐守，封參戰有功的藏人康濟鼐、阿爾布巴為貝子、隆布奈為輔國公，以康濟鼐總理前藏事務，授頗羅鼐為札薩克一等台吉，管理後藏事務，他們還都擔任噶布倫。
雍正繼位時，四川巡撫蔡珽奏請安定八旗人心，以為從西藏撤兵是必要的方法。雍正的態度，據公佈的《朱批諭旨》所云，是以蔡珽的建議為謬妄，說那樣做是孟浪的，是“以皇考舉行此事為非”。這不是當日朱批的實錄，是篡改過的。原來他說蔡的看法，“與朕意、廷臣議同，正在此辦理。是”。事實上，他在元年（1723年）就把駐藏部隊撤回內地了，只在四川的察木多（今西藏自治區昌都）留軍駐守。
雍正五年（1727年），西藏噶布倫阿爾布巴、隆布奈、扎爾鼐等忌康濟鼐掌權，舉兵殺害了他，又陰謀投奔準噶爾。雍正自從西藏撤軍，深知對藏中控制力削弱了。阿爾布巴叛亂發生，認為這是一個彌補前咎的機會：“當趁此機，先將西藏事宜料理清楚，以為邊防久遠之計。”他的辦法就是出兵，中心任務是“將達賴喇嘛移至西寧，則西藏可永遠無事矣”。當時雲貴總督鄂爾泰對出兵持保留態度，希望雍正以撫為上，剿殺次之；羈縻為上，駕馭次之。雍正不聽他的意見，表示一定發兵，而且不惜費用。於是下令準備進軍。不久，他考慮到，若一發兵，阿爾布巴畏懼而挾持達賴逃亡準噶爾，事情就複雜了，還不如暫不進兵，因而下令停止出師。
叛亂發生後，管理後藏的頗羅鼐即統領後藏和阿里的兵士九千，一面截斷叛匪逃向準噶爾的道路，一面進軍拉薩，擒獲阿爾布巴等首逆。雍正獲悉頗羅鼐的成功，知達賴不可能去准部，決計出兵，命左都御史查郎阿率領陝西、四川、雲南駐軍15000人進藏，繼續平叛。六年（1728年）秋，查郎阿至拉薩，誅殺首惡。雍正封頗羅鼐為貝子，總管前後藏事務，後又為他晉爵貝勒。
雍正吸收了上次撤兵的教訓，為鞏固在西藏的統治，設駐藏大臣，正副二人，留兵二千，分駐前後藏，歸駐藏大臣統轄。因駐藏大臣系固定職務，不便頻繁更換，又怕內地官員入藏生活上不適應，遂定三年一換辦法。這時的駐藏大臣重要任務是管理清軍，穩定藏中政局。與乾隆後期定的駐藏大臣同達賴共管藏中事務制度有所不同，但它卻是這一制度的發端。駐藏大臣是清朝政府的代表，是中央政府與西藏地方政府聯繫的橋樑，密切著雙方關係，有利於我國統一多民族國家的鞏固。
阿爾布巴叛亂的同年，準噶爾的策妄阿拉布坦死，子噶爾丹策零繼立，揚言送還康熙間擄去的拉藏汗的兩個兒子，即要干涉藏中事務。雍正下令嚴防。準噶爾進藏有三條道路，一為西路，由葉爾羌至阿里，此道至前藏迂遠，藏中易於準備。一為東路，走喀喇河，然需經過青海，通行不便。一為中路，經騰格裡海，到西藏最便捷。因此，駐藏部隊每年夏天到騰格裡海駐防，冬天因大雪封山而撤離。達賴喇嘛為藏人、蒙人所信仰，然而也成為蒙、藏貴族爭奪的對象，把他利用為掌權的工具。雍正怕噶爾丹策零入藏劫持達賴，就把達賴六世遷到他的家鄉打箭爐（今四川康定）西邊的噶達，用幾十萬兩銀子建造規模雄壯的惠遠寺，供他居住。旋又把他遷移到泰寧寺（康定西北），派1000名護守。十二年（1734年），雍正因同準噶爾的關係將有改善，派果親王允禮迎達賴六世進京，達賴因未出痘，不便遠行，遂把他送回西藏。
巴塘、裡塘地區，康熙時已由清朝治理，雍正初年因從藏中撤兵，這裡遂由西藏地方政府管理，平定阿爾布巴之亂以後，雍正命於巴塘、裡塘建立宣慰土司，歸四川省統轄。又設維西、中甸二廳，歸屬於雲南省。後來章嘉呼圖克圖以巴塘、裡塘為達賴六世出生地，請將該地仍隸前藏，雍正以當地每年商稅銀5000兩賜之，而地仍為四川轄區。
西藏隸屬於清朝政府，大體上經過三個時期，崇德、順治為開創期，康熙、雍正為發展期，乾隆為鞏固期。雍正初年撤軍，雖有客觀原因，恰如他所說是孟浪舉動，缺乏遠見，後來積極平叛，設立駐藏大臣，彌補了過失。
在西藏事件中，雍正總把西藏問題與蒙古問題聯在一起考慮，他說：
西藏、諄噶兒之事，比不得安南、鄂洛素海外諸國，[內蒙]四十八旗、西海、喀爾喀等眾蒙古人心繫焉。諄噶爾事一日不靖，西藏事一日不妥；西藏料理不能妥協，眾蒙古心懷疑二。此二處實為國家隱憂，社稷生民憂戚系焉。
在他看來，西藏和準噶爾的關係是：準噶爾安寧，西藏則不會生事；西藏不平靜，也會引起蒙古的騷動。造成這種相互關係的是喇嘛教。雍正又說：“蒙古之人，尊信佛教，惟言是從，故欲約束蒙古，則喇嘛之教亦不輕棄。”也就是說蒙古人不安靜，可以用喇嘛教撫綏，而要利用喇嘛教，就不得不注意西藏問題。注重喇嘛教，首先要籠絡教王達賴，這就是雍正以能否控制達賴為前提決定是否進軍西藏的原因。
康熙也持同樣的見解，所以在命令允禵征討準噶爾的敕書中說：“朕欲保護黃教，拯救生靈，特命爾為撫遠大將軍”。清朝前期的皇帝多能如此，史學家趙翼說清朝優待喇嘛教，“正所以帖服外夷，乃長駕遠馭之深意”。由此可見，雍正在處理西藏問題時，兼顧準噶爾問題，具有全局觀念，是正確的。
第二節 批准鄂爾泰的建議與改土歸流的實行
一、土司制度的弊端
雲南、貴州、廣西以及同它們鄰近的湖南、湖北、四川居住著許多少數民族，他們經濟落後，生產方式不同，與中央政府關係疏密不一。大體上說，元、明以來，實行土司制度，土司管轄各該民族，他們的承繼行世襲法，然需中央政府批准；土司在內部自行徵納賦役，僅向中央進貢少許銀物；土司自定成文的和不成文的法令，對屬民生殺予奪，中央政府概不過問，在這裡實現的是土司的意志，而不是中央的政策。還有一些少數民族，連中央政府承認的土司也沒有，只受該族頭人的統治，可以說是土捨制。但他們往往受鄰近的土司控制。
土司、土捨是大大小小的“割據者”，因而產生中央要加強對他們轄區的統治與他們維護舊制度的矛盾。明朝以來，中央政府就在條件成熟的地區，取消土司世襲制，設置府廳州縣等地方政權，派遣一定時間進行調換的流官前往治理，這就是改土歸流。這種辦法，明朝和清初偶或實行，所以土司制的問題嚴重存在著。到雍正時期，由於弊端的積累，暴露得更清楚了。
土司對屬民任情役使，賦稅是“一年四小派，三年一大派，小派計錢，大派計兩”。他們掠奪的，比向中央上貢的多得多。如雲南鎮沅土知府刀瀚於雍正初年，每年進貢銀36兩，米100石，而向土民徵收銀2348兩，米1212石，強征的比上貢的多幾十倍。土司恣意虐殺屬民，對犯其法而被殺害者的家屬，要征60兩、40兩、24兩不等的銀子，還名之曰“墊刀銀”，真是兇惡至極。康雍時人蘭鼎元說屬民對土司“無官民之禮，而有萬世奴僕之勢，子女財帛總非本人所自有”。說的一點不假。
土司之間，為了爭奪土地、人畜，互相廝殺，經年不解，世代為仇。如廣西西隆州古隆地方土司王尚氏等與貴州普安州捧酢地方的土司阿九等常年爭奪歪染、烏捨、壩犁、魯磉等寨，雍正二年（1724年）告到官府，因事涉兩省，地方官互相推諉，到四年（1726年）還沒有審理。又如湖南永順地方的諸土捨，於雍正元年相互仇殺。
明代土司還發動過對中央的戰爭，清代雖無此事，但土司、土捨到鄰近州縣搶劫，屠殺漢民的事屢屢發生。於是出現雙重矛盾，一是土司屬民與漢民的對立，屬民往往成群結伙騷擾漢民，有的在夜間乘人不備，焚屋屠戮，但他們又害怕漢民，一離開村寨，就怕被漢人殺害。土民、漢民問題基本上還是土司造成的，土司與地方政府也是矛盾重重。有的漢人犯罪，逃匿土司，受其保護，州縣官只有“用銀錢買求”，才能得到，這就破壞了地方政府的司法權。有的地方官無端欺凌土司，土司繼承，需要州縣官轉呈，有的州縣官藉機勒索，否則多方刁難。有的土司向州縣官送禮，若被上司知道，州縣官反誣土司行賄鑽營，若不送禮，“則加以傲抗之名，摭拾小事，申報上司，”使土司左右不是。有的地方官向土司要錢，致使土司不敢到府縣城裡，怕被拘留勒逼。這些弊病，令土、漢民遭殃，中央政令不能統一貫徹，還是產生地方吏治敗壞的一個原因。
在土司內部，為爭奪繼承權，也經常發生戰爭，如雍正三年（1725年），署川陝總督岳鍾琪奏報大小金川土司爭位仇殺。
土司制妨礙國家的統一，破壞地方經濟文化的發展，不利於社會安定，是阻礙社會進步的因素，削除它，是歷史發展的要求。而實現的條件，一則是它的落後性充分暴露，愈加不能為土民與漢民所容忍；一則是中央政府力量強大，有能力瓦解土司的勢力。
到康雍之世，土司制的弊病已暴露無遺，土民有著脫離土司統治的強烈願望，有的全村離開土司、土捨，呈請改歸地方政府統轄。漢人也關心這樣的事情。雍正二年（1724年），幕客蘭鼎元提出削奪土司的辦法：依據土司犯罪輕重，削減他的村落裡數，這如同官員的罰俸降級處分；若罪情嚴重，則奪其土司，將地方改歸流官治理；若不便改土歸流的地方，就將為惡的土司除掉，把他的領地分散給其子弟，以眾建土司，分其勢力。可見大規模改土歸流的條件業已具備，剩下的問題就看當政者的認識和態度了。
二、鄂爾泰的建議和雍正的決策
對於土司問題，雍正初年，大臣中看法不同，廣西巡撫李紱認為土司雖然為惡，但還不至於非改土歸流不可。雍正對土司的過惡是清楚的，二年（1724年）五月諭四川、陝西、湖廣、廣東、廣西、雲南、貴州等省督撫提鎮：
朕聞各處土司，鮮知法紀，所屬土民，每年科派，較之有司徵收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛馬，奪其子女，生殺任情，土民受其魚肉，敢怒而不敢言。莫非朕之赤子，天下共享樂利，而土民獨使向隅，朕心深為不忍。
因此要求這些封疆大吏加強對土司的管轄，但如何加強，他並沒有辦法。
三年（1725年），雲貴總督高其倬奏准，在貴州貴陽府廣順州仲家族的村寨建設營房，增置防汛，當即在宗角蓋造完畢，及至計劃在長寨建築，該寨土捨用大石堵塞路口，不容清軍建房進駐。署理貴州巡撫石禮哈、提督馬會伯先後提出用兵要求。但如在第七章第二節所講到的，雍正儘管認為石禮哈、馬會伯所奏有理，但怕他們年少孟浪，謀慮不周，不能成功，反倒惹事，因此要他們“萬不可輕舉妄動”。又怕石禮哈“過於勇往直前”，派何世琪為貴州巡撫。何反對用兵，奏請招撫，雍正准許，然而何並沒有招撫辦法，一無成效。這時雍正的意思是：土司、土捨問題應當解決，但要有得力的官員和妥善的辦法。他認為石禮哈等人不是能了卻這件大事的主持人，因此不能下用兵的決心。
同年冬，雍正任命鄂爾泰為雲南巡撫管雲貴總督事，召高其倬至京，進一步瞭解雲貴少數民族情況，並徵詢他的意見，高主張征剿，雍正遂下旨詢問鄂爾泰。這時已是四年春天，廣順土捨更加猖狂，焚燒清軍營房。鄂爾泰看到事態嚴重，必須用兵，“窮究到底，殺一警百，使不敢再犯”。雍正欣賞鄂爾泰的才能，認為他是“才德兼優之督臣”，必能擔此重任，同意他進兵，並預先指示他，將來事定，“當以軍功賞敘”，表明他對此事的重視。在鄂爾泰進軍過程中，何世琪主張適可而止，總兵官暫理貴州大定協副將事丁士傑提出三不可剿說，鄂爾泰表示決不姑息，並以三不可不剿答覆丁士傑，要把事情進行到底。雍正支持鄂爾泰，指責何世琪是書生之見，要他努力協助鄂爾泰完成此役；數說丁士傑見解謬妄，失於怯懦因循。
鄂爾泰在對長寨用兵中，感到對土司、土捨蹈襲陳法難於治理，用兵時他們逃跑了，或偽裝投降，軍隊一撤，事故立即出現，這時他認為籌措一勞永逸之法是當務之急。到九月，正式提出改土歸流的建議。他在奏折中說：土司相殺相劫，“漢民被其摧殘，夷人受其荼毒，此邊疆大害，必當剪除者也。”辦法就是改土歸流，否則，雖是擒拿首惡，不過是臨事治標，而不能從根本上解決問題。他還認為在滇黔的行政當中，第一要務是處理土司事務，其他錢糧兵刑之事，即使辦理得宜，也是沒有抓住主要事項。他還知道，變更舊制，實行改土歸流，有失敗的可能，則將受到輿論的圍攻和行政的制裁，而實行得好，必須殫竭心力，勤奮不懈，所以“稍有瞻顧，必不敢行，稍有懈怠，必不能行”。要實行，則必秉公實力去做。改土歸流要講求方法，他提議：“計擒為上策，兵剿為下策；令自投獻為上策，勒令投獻為下策。”對於投獻者，“但收其田賦，稽其戶口，仍量予養贍，授以職銜冠帶終身，以示鼓勵”，使土司懂得強暴不如安順。鄂爾泰闡述了改土歸流的必要，推行這一政策的戰略方針和具體措施。他對改土歸流的客觀要求認識很深刻，才能擺在雲貴大吏的第一要務上；他的改流策略，既要用兵，又不專恃用兵，爭取波及面小，盡量減少阻力，以便快速實現，而且少留後遺症，是正確的原則。
雍正閱覽鄂爾泰奏折，於數處作了行間批語：“即此二句，上天鑒之矣。”“好。”“務有名問罪為要。”“具題時當將此意入題，即如此意好。”最後總批：“朕中心嘉悅，竟至於感矣！有何可諭，勉之。”全部批准鄂爾泰的建議，勉勵他努力實行。當鄂爾泰的條陳進呈後，據說“盈庭失色”，朝臣們都為他捏一把汗，以為雍正將要降罪，但是同人們擔心的相反，“世宗大悅，曰：卿，朕奇臣也，此天以卿賜朕也”。雍正對改土歸流的態度，與對耗羨歸公一樣，經歷了不贊成——調查研究——贊成的過程，值得注意的是當中一個環節，他進一步瞭解土司制的弊病、改流的必要性和迫切性，研究和制定了改流的方針、辦法，選擇了合適的執行人，這才下了決心。由此可見他是善於考察社會問題，肯於接納臣下的意見，也正是由於有這樣的政治品格，才比較適時地決策：推行改土歸流的政策。
有些土司、土捨地處兩省或三省的邊界，發生事故，一省處治不了；有些土司、土捨屬於某省，而從治理方面來看，那種區劃不便於政令推行。鄂爾泰深知這些弊端，不利於改土歸流的實行，早在全面提出改流建議之前，就提議改變不合理的行政區劃。他以東川府為例說：東川屬四川，離成都2800里，距昆明僅400里。該府已於康熙中改流，然實際情況與未改差不多。它在四川的鄰境是烏蒙土府，該土司攻劫它，知府報告四川不能及時得到救援，只有請求雲南救護。東川還與雲南的尋甸、祿勸、霑益三土州接壤，東川土人到三土州搶掠人口牲畜，告到官府，因隔省審理，多有徇庇，而且長年不能結案。鄂爾泰又說烏蒙土司，不僅荼毒東川，滇、黔、蜀接壤之地沒有不受其害的。因此，他要求把東川劃歸雲南，以便統一事權，有步驟地實行改土歸流。他的主張也因甚合雍正之意獲得批准。雍正還命他會同川陝總督岳鍾琪料理烏蒙土府事務。隨後又將烏蒙、鎮雄二土府改歸雲南建制。變更數省交界處的行政區劃，以統一事權，是改土歸流的必要條件，也是改流方針的內容。
三、改土歸流的實現
四年（1726年）四月，鄂爾泰命令對廣順州長寨用兵，不久親至貴州，到長寨等地巡視，事定後，設立長寨廳（今長順）。長寨用兵，成為雍正時期大規模改土歸流的開端。
同年十月，雍正實授鄂爾泰雲貴總督，並加兵部尚書銜，以利他在轄區推行改土歸流和其他政策。在改流過程中，因廣西與貴州接壤，改流事務也較多，雍正遂將它從兩廣總督轄下劃出，歸雲貴總督管理，於六年（1728年）十二月特授鄂爾泰為雲南、貴州、廣西三省總督。鄂爾泰受命後，奏稱廣西情形與雲貴稍異，請容他斟酌實際情況，積極料理，但速度從緩。雍正照準，並說：“卿自有次第料理措置之道，實不煩朕南顧之懷也”。鄂爾泰以改土歸流為己任，雍正對他充分信賴，君臣際合，改流事項就能大力推行了。
鎮沅土知府刀瀚、霑益土知州安於蕃是一夥“勢重地廣”的“積惡土官”，他們視“命盜為兒戲，倚賄庇作生涯，私占橫征，任其苛索”，四年（1726年）六月，鄂爾泰發兵擒拿刀瀚、安於蕃，在其地分設鎮沅州（今鎮沅縣）、霑益州（今沾益縣）。同年冬天，鄂爾泰因烏蒙土知府祿萬鍾攻掠東川府，鎮雄土知府隴慶侯助之為虐，遂命游擊哈元生率軍討伐，在四川軍隊配合下獲得全勝，即其地改設烏蒙府（後改稱昭通府）和鎮雄州（今鎮雄）。雍正為獎勵哈元生的功勞，命鄂爾泰以副將或參將提用。後來哈元生所至立功，幾年間升至雲南提督。
五年（1727年），廣西泗城土知府岑映宸以力量較強，聚兵四千，耀武於南盤江以北地區，當他聽到烏蒙改土歸流的消息，遂撤兵斂跡。鄂爾泰巡察到貴州南部安籠鎮，準備對他進剿，岑映宸乞降，就把南盤江以北劃歸貴州省，設立永豐州（後改稱貞豐州，今貞豐布依族苗族自治縣），又改泗城為府（治所為今凌雲）。這時梧州、柳州、慶遠等地土民，為反對土捨的酷虐，“爭備糧請兵”，推動了廣西的改土歸流和設官建制。
六年（1728年），鄂爾泰認為清理黔東南土民問題，重點應在都勻府，其次是黎平府，復次為鎮遠，要分別輕重，次第解決。就命貴州按察使張廣泗帶兵深入黎平府古州（今榕江）地區的古州江（今都柳江）流域，都勻府丹江（今雷山）地區小丹江（九股河上游）流域和八寨（今丹寨），在鎮壓頑抗土捨勢力基礎上，設廳，置同知，理民事。
與雲貴廣西接界的湖南、湖北、四川等省的土司、土捨，本來就因比較接近內地，勢力較小，與地方政府的聯繫也較多，土、漢民交往密切，這些是改土歸流的有利條件。及至雲貴廣西改流、建制的浩大聲勢，給它們以猛烈的衝擊。在其內部，土民紛紛逃向官府，請求改流、建官。土司在內外強大壓力之下，相繼呈請交出世襲印信，讓出領地。六年（1728年），湖南桑植、保靖二處土民分別控告土司向國棟、彭御彬，湖南巡撫王國棟出兵問罪，這時處在二地之間的永順土司彭肇槐自動申請改土歸流，雍正接受他的請求，授予參將，賜給拖沙喇哈番世職，世襲罔替，又賞銀10000兩，聽其在江西祖籍置買產業。次年於其地設立永順府，並設桑植、保靖二縣，歸該府轄治。
當永順府建立之時，鄰近它的湖北容美土司田旻如心懷疑懼，表示改惡從善，雍正降旨誡諭，望其改過自新。但他依舊私征錢糧，擄掠臨近土民，濫發委任狀，雍正因命其進京詢問，他拒不應召，土民見其不道，相繼逃亡，其所屬石樑司長官張彤砫亦率領土民投交印信令箭，由於土司內的民眾催促田旻如出首，田內外交困，自縊死，於是把他的家屬“分別安插到別省居住”，將其地改置為鶴峰州（今鶴峰）。施南土司覃禹鼎與田旻如為翁婿，相濟為惡，容美土民將覃禹鼎押交官府。與此同時，忠峒土司田光祖等十五個土司到武昌省城，懇請歸流，於是在施南土司處設宣恩縣，忠峒等土司亦隸屬於它。
四川土司，經總督岳鍾琪、巡撫憲德、總督黃廷桂等先後料理，有的實行了改流。七年（1729年），將天全土司改為天全州，土、漢民雜居的黎大所改為清溪縣，原來統轄這些地區的雅州直隸州升為雅州府。十三年（1735年）七月，在酉陽土司處改置縣制。
在改土歸流時，對土司本人，根據他們的態度給以不同的處置，對自動交印者，多加獎賞，給予現任武職，或給世職；對頑抗者加以懲罰，沒收全部或大部分財產。開始，將土司及其家屬留於原地。五年（1727年）春，原鎮沅土官刀瀚族人、屬官鬧事，滇撫楊名時題請將刀瀚家屬遷往昆明，雍正考慮：若留原處，管束太嚴，則不能生存，放鬆管理，又會鬧事，不如遠遠打發他們，因命將刀瀚家屬遷往江蘇的江寧，由兩江總督進行安頓。烏蒙土司祿鼎坤，先因其投降較早，免長途遷徙，安插於昆明，後仍以不妥，移至河南，授為歸德營參將，賞銀一萬兩作安家費，由歸德知府代其置辦產業。酉陽土司冉廣烜發往浙江安置。接受安插土司的各地督撫，往往不著意辦理，不及時撥給房屋，所給土地由州縣經手，胥役中飽，以致生活無著，私自逃跑。雍正因命各地妥善辦理。遷移土司，使他們遠離原來的領地，這是比較徹底地實現改土歸流的有效措施。
改流的實行，清軍駐防地擴大，雍正為加強對新設府縣的控制，增添營汛。在雲南設置烏蒙鎮、昭通雄威鎮及普洱元威鎮，貴州另設古州鎮和台拱鎮，廣西添立右江鎮，湖廣增加永順協、永綏協。
清朝政府在改流地區，變革賦役方法，廢除原來土司的徵收制度，與內地一樣，實行按田畝徵稅的原則，但徵收多少，又根據當地的情況來確定，一般少於內地。如原來永順土司納貢銀160兩，保靖96兩，桑植24兩，可是永順土司按土民炊爨征錢，每一炊灶征銀2錢2分，叫“火坑錢”。桑植也是這種辦法，不過名曰“煙火錢”。保靖土司則收“鋤頭錢”，土民每用一鋤生產，則納三五錢不等。這樣按戶、按人的賦稅辦法，不考慮財產狀況，很不合理，改土歸流後清朝政府不便沿襲，雍正命以原定貢額為準，各戶自報田產，然後計畝征銀，改變了無田土民而有賦稅負擔的狀況。又如麗江土府改流後，經楊名時提議，將舊額錢糧，照田畝等則均攤，革去舊日“有田無糧、無糧輸賦”的弊病。有的土司原有土貢，改流後，既然納稅，土貢自應取消。廣西巡撫韓良輔請將泗城土府的土貢歸入正項錢糧，遭到雍正的申斥，命他把土貢等物豁除。改流後，土民所納的賦役比前稍微減輕了。
賦稅與土地相聯繫。原來土司佔有大量耕地，設立莊園，他們的宗族和土目也擁有很多田地，土民只有小量的瘠土。改流時，將土司、土捨的田產當作逆產加以沒收，發給兵士，每丁30畝，實行軍屯。所給土地為“軍田”，許軍丁照民田買賣。這就是說清朝政府把土司的田產轉給軍官和士兵。清朝還對土司強買的土地，實行允許土民按價贖回的政策。個別地方，允許土民佔有原土司的部分土地。但總的說來，土民耕地不足的問題，在改土歸流中沒有也不可能得到解決。
改土歸流和設官建制，不僅使原土司、土捨地區與內地政治、經濟聯繫密切了，文化也相應地發展了，十二年，署理湖南巡撫鍾保以永順設府以來，“人文日盛”，奏請於府縣設學，府學設教授，額取文武童生各12名，保靖等縣各設訓導，各取童生八名，另在府城建立考棚。雍正予以批准。次年，四川學政隋人鵬也以土民與漢民日趨接近，應鼓勵土民讀書，提出土民與漢民文武童生一體考試的要求，也獲得雍正的准許。原來土司不許屬民讀書應試，怕出仕脫離其統治，所以辦學也是破壞土司積弊的一項內容。
改土歸流，包括上述取消世襲土司，觸動土捨，設置府廳州縣，派遣流官，增添營汛，建築城池，興辦學校，實行科舉，改革賦役制度等內容。實行的地區，為滇、黔、桂、川、湘、鄂六省，而以滇、黔為主，貴州省的改流設官地區之廣，大約相當於原來州縣的面積。改流時間自四年（1726年）開始，一直延續到雍正末年。因主要地區在雲、貴，八年（1730年），鄂爾泰在雲、貴邊界築橋，是年為庚戌年，雍正遂為之命名“庚戌橋”，以紀念鄂爾泰推行改流政策的功績，這一年可視為改流基本成功的年份。改流的方式，以用兵為先導，以撫綏繼之；在開初用兵較多，隨後則憑威勢，先聲奪人，和平解決為多。基本上是按照鄂爾泰的方針進行的。改流中發揮作用的大臣首推鄂爾泰，次為哈元生、張廣泗。鄂爾泰不僅是這一方針政策的倡議人，還是實行家，親赴各地指導，又制訂具體的戰、撫方案。
縱觀改流全過程，雍正發揮了主宰的作用。第一，他決策施行，中間毫不動搖，堅持到底。黔撫何世琪在用兵以後，仍“屢言招撫”，雍正怕軍中意見不一，將之內調為刑部侍郎，讓贊成改流的疆吏順利推行其政策。第二，任用鄂爾泰等人。他因兩江總督事務繁劇，欲調鄂爾泰往任，然以改流事重，需要他辦理，就令他久留其地，至事情基本成功，才於九年（1731年）內召，用為軍機大臣、大學士，賞賜伯爵。對哈元生不秩拔擢，召見時解衣賜之，亦命為軍機大臣。在兩年之間，把張廣泗由知府重用為巡撫。獎賞政策，激勵他們發揮能動作用，在改流中爭立功勳。
四、鎮壓古州叛亂
改土歸流，廢除數百年的土司制度，是一次較大的社會改革，必然引起敵對勢力的反抗，改流是鬥爭的過程，鞏固成果也需要繼續努力。
鎮沅改流後，署理知府劉洪度查田編賦，觸及原土司上層的利益，他的家人又藉機謀利，原土司刀瀚的族人和土目就以劉洪度“編糧苛刻”、“勒索銀錢”為借口，於五年（1727年）正月聚眾焚燒府衙，殺死劉洪度。鄂爾泰當即發兵往討。雍正認為事件的發生，一則是土司好亂，再則是委官不當，不能妥善治理。他說得相當準確，以後面一點而言，有的清軍到新地方肆行搶掠，有的流官不善經理，驟然增加賦稅，興派徭役，自身又貪婪不法，加之新設鎮營的隊伍大多是從鄰近營汛抽調來的，造成原防區力量的空虛，給原土司上層煽動叛亂以口舌和可乘之機。
貴州古州、台拱地方設官後，原土捨勢力仍大，十二年（1734年），當地傳言“出有苗王”，陰謀恢復舊日局面。雍正為消弭可能發生的事端，派遣吏部侍郎呂耀曾、大理寺卿德福到貴州，會同當地官員去古州宣諭化導，希望該地安靜無事。但是毫無效果。次年二月，終於發生了叛亂。叛亂者以古州、台拱為中心，攻陷鎮遠府黃平，焚劫都勻府凱裡（今黔東南苗族侗族自治州凱裡縣），圍困都勻府丹江廳（今雷山縣），眾至數萬，貴陽為之戒嚴。雍正任命貴州提督哈元生為揚威將軍，湖廣提督董芳為副將軍，率領滇、黔、楚、粵諸軍往討，並要求他們“痛加剿除，務盡根株，不遺後患”。又命刑部尚書張照為撫定苗疆大臣，去貴州。還任用果親王允禮、皇四子寶親王弘歷、皇五子和親王弘晝、大學士鄂爾泰、張廷玉、公戶部尚書慶復等人辦理苗疆事務。鄂爾泰因事變發生，以對改土歸流“佈置未妥，籌慮未周”請罪，雍正宣佈根據有功則賞、無功則辭的原則，削其伯爵，給假養病，實際仍信任他，令他照前參與政務。在貴州，董芳與哈元生不合作，張照支持董芳。他們認為從前不應當改流、建制，現在應該招撫，恢復舊狀。因主張不一，將領不和，征伐沒有進展。八月雍正死，乾隆繼位，堅持平叛，召回張照，命張廣泗為七省經略，統一指揮作戰，次年成功。在處理善後時，乾隆命將“古州等處新設錢糧，盡行豁免，永不徵收。”“嗣後苗眾一切自相爭訟之事，俱照苗俗完結，不必繩以官法”。根據少數民族地區的特點進行治理。
雍正朝的改土歸流和設官建制，只是在西南少數民族的一些地區實行了，未改流的地方還不少，土捨地區還很多。即使改流的地方，土司殘餘勢力也還存在，他們仍能不同程度地控制屬民，一些地方的流官的權威比他們小得多。但是這一次改流，打擊了土司割據勢力，減少了叛亂因素，加強了中央政府對邊疆的統治；一定程度廢除土司、土捨凌虐屬民制度，有利於少數民族地區社會經濟文化的發展；由於政體的統一，使得民族雜居地區減少了戰爭，社會秩序比較安定，為民族聯繫的加強，提供了條件。一句話，它對我國多民族國家的統一、經濟文化的發展有著積極意義。它的出現，體現了社會歷史發展的要求，反映了被壓迫的土民和受騷擾的漢民的願望。主持其事的雍正和鄂爾泰，正確地反映了時代的要求，適時地作出了判斷，並付諸實行，他們做了有益的貢獻。
第三節 調度乖方，西北兩路用兵的失敗
青海和碩特叛亂首領羅卜藏丹津逃亡準噶爾，為策妄阿拉布坦所接納，清朝政府索取，策妄阿拉布坦拒不交出，適足說明雙方處於敵對狀態。這是康熙末年雙方關係的繼續。
自從撫遠大將軍允禵於康熙六十年五月移駐甘州（張掖），對準噶爾採取進攻的態勢，但是康熙實行的是防禦性手段，沒有深入敵巢徹底消滅對方的打算。雍正一繼位，即以兵丁在前線日久，勤勞過度，撤回內地。策妄阿拉布坦亦派遣使臣根敦到北京講和，雍正厚加接待，以事籠絡，時值雍正二年（1724年）元旦，該使臣要求隨同廷臣一起朝賀，雍正讓他與朝鮮使臣一道行禮，事後，雍正說“其行禮時，光景十分虔敬”，大約是反映了策妄阿拉布坦講和的一些誠意。因之，雍正派佛保等到準噶爾議和，然遇到羅卜藏丹津的干擾，談判頗不順利，策妄阿拉布坦又遣人到京，雍正如同前次厚禮相待。但是沒有商談出結果，雙方依然處於敵對狀態。雍正因內部事務繁多和經濟力量不足，暫不用兵，而密切注視對方的動靜，尤其留心它同西藏的關係和它對喀爾喀蒙古的侵凌。因此，雍正初年，受形勢所迫，雍正渴望和談，實際上是採取的守勢，與康熙末年以攻為守有所不同。
雍正隨著政治改革的實現，政權穩定，財力充足，就有條件解決準噶爾人的問題了。五年（1727年）初就籌謀討伐準噶爾，及至阿爾布巴叛亂事發，促使他下決心用兵，到五年年底，他說：“（準噶爾、西藏）二處實為國家隱憂，社稷生民憂戚系焉，所以聖祖明見事之始末利益之意，滅取諄噶兒，安定西藏者，聖知灼見，不得已必應舉行者也。”他認為阿爾布巴事件，正是討叛伐罪的機會，決心六年解決西藏問題，七年轉向準噶爾，“命兩路整大兵勒取，相機聲罪致討，必滅此而後朝食”。同年，策妄阿拉布坦死，子噶爾丹策零繼立，雍正認為是可乘之機，從而促使他下定用兵的決心。
雍正開始籌劃用兵事宜，只同怡親王允祥、大學士張廷玉、岳鍾琪等極少數人密商，因事關錢糧，戶部尚書蔣廷錫時或與聞此事。雍正在他們支持之下，決定兵馬糧餉屯守進取的方略。
雍正備戰首先重視的是軍士的挑選和訓練。五年（1727年）十一月密令河南、山東、山西三省督撫，於步兵內各揀選2000人，他們不必擅長弓馬，但要能放鳥槍，以備駕車開墾之用。預計明年秋冬時差遣，為期約20個月，並要三省督撫妥善安排應選兵丁的行裝和安家費用。七年春夏之交，岳鍾琪密令四川松潘鎮總兵張元佐整飭馬步兵丁1000名，預備一切軍裝器械，聽候調遣。
西北用兵，長途運輸，需要大量的駱駝、騾馬。五年（1727年），命河南總督田文鏡購買馱騾3000匹，於六年二月送交西安岳鍾琪處，田在河南買足額數，如期送到指定地點，驗收時因口老口小等不合格處，只收2600多頭，岳鍾琪一面報告雍正收驗情況，一面怕趕不上應用，在陝西省購買補足。雍正相信田文鏡認真辦事，此事不能按要求辦好，必是像以前受張球之騙一樣，“又被屬員欺瞞矣”，要他慎重辦理。所以在準備上雍正君臣都非常鄭重嚴肅。
準噶爾是遊牧民族，騎戰是其所長，轉移比較捷便。清軍與之打仗，自須有強大的騎兵，但是要深入敵人的後方，徹底消滅它，軍需供應是嚴重問題，靠駝馬運輸，代價太大，且易受到攻擊，難於保障供給。岳鍾琪針對這一情況，提出車戰的建議。他的辦法是造寬2尺、長5尺的戰車，用1人推輦，4人保護，即1車5人，5車為一伍，25車為一乘，100車為一隊，每1000車為一營。行軍時，車上裝載軍糧軍衣；駐防時，以車為營盤；打仗時，兩隊在前，進行衝鋒格鬥，三隊隨後跟進，其餘五隊保護大營，攻殺衝入的敵軍。雍正採納了他的意見，命打造戰車，挑選滿洲護軍組成車騎營，進行練習。在豫、魯，晉三省選調的備駕車用的軍士，就是為用於車戰的。
雍正對他的準備很滿意，自稱：“選派將領，悉系鎮協中優等人才，揀選兵丁，率皆行伍中出格精壯，殊非草率從事”。到七年二月，他認為可以把事情公開了，發佈上諭，歷數準噶爾首領之罪惡，說噶爾丹策零無悔改之意，對之用兵，乃是完成聖祖的未竟事業，如今國帑充實，士卒振奮，正是用兵之時，若遲疑不決，將來後悔莫及。因命朝臣討論用兵事宜。大學士朱軾、散秩大臣達福認為進攻的條件還不成熟，噶爾丹策零能利用先人的舊臣，內部一致，沒有可以利用的機會，反對發兵。還有人以為對準部戰爭是窮兵黷武，得土不足以耕，得民不足以使，不應用兵。大學士張廷玉極力主戰。雲貴廣西總督鄂爾泰認為那些反對派是“庸人畏事，識見不遠，但知論難易，而不論是非，並不論利害”，“皆不足道耳”。其實雍正主意早定，不聽反對之言，於七年（1729年）三月下令兩路進軍，討伐準噶爾。命領侍衛內大臣、三等公傅爾丹為靖邊大將軍，振武將軍、公、巴賽為副將軍，順承郡王錫保管理振武將軍印務，都統、侯、陳泰，石禮哈，散秩大臣、公、達福，前鋒統領袞泰等為參贊大臣，法敏、伊都立、巴泰、西琳、傅德管理糧餉，屯阿爾泰山，是為北路軍營。命三等公、川陝總督岳鍾琪為寧遠大將軍，四川提督紀成斌參贊軍務，屯巴裡坤，為西路軍營。
六月，雍正以出師告祭太廟，說明討伐噶爾丹策零的原因：“若不迅行撲滅，將來必為蒙古之巨害，貽中國之隱憂”。在太和殿舉行隆重的受鉞禮，與傅爾丹、巴賽、陳泰等大將軍、參贊大臣一一行跪抱禮，以昭鄭重。雍正還檢閱車騎營兵，禮成，作詩二首，一曰：
陳師鞠旅卜良朝，萬里餱糧備已饒。
習戰自能閒紀律，臨戎惟在戒矜驕。
劍瑩鷿鵜清光閃，旗繞龍蛇赤羽飄。
聽徹前鋒歌六月，雲台合待姓名標。
另一首有句：
萬里玉關平虜穴，三秋瀚海渡天兵。
裹糧帶甲須珍重，掃蕩塵氛遠塞清。
他躊躇滿志，以為準備充足，選擇了上好的出師日子，只希望領兵將帥戒驕戒躁，蕩平敵寇，凱旋回京，論功行賞，再舉漢光武雲台題名、唐太宗凌煙繪像之盛。
岳鍾琪出師之際，疏言有“十勝”的把握，即：一曰主德，二曰天時，三曰地利，四曰人和，五曰糗糧廣儲，六曰將士精良，七曰車騎營陣盡善，八曰火器兵械銳利，九曰連環迭戰，攻守咸宜，十曰士馬遠征，節制整暇，所以斷言“指日蕩平，以報國恩”。從後來的實踐看，他的十勝中含有大言、浮言成分，然而他要這樣說，也有其客觀情況。他所統領的西路軍，主要成分是綠旗軍，將領多是漢人。他深知滿漢矛盾集中在他身上，這時曾靜、呂留良案尚未正式結案，他為防嫌，一味迎合雍正意願，極力促成西征，欲以直搗準噶爾龍庭表其忠誠。然而客觀存在滿漢矛盾，對他進軍不利，他的前途並不美妙。北路軍隊主要是滿洲兵和蒙古兵，統帥是滿洲貴族，輔之以蒙古人和漢軍旗人。從以前允禵駐軍甘州的事實分析，西路應為用兵主力，雍正與岳鍾琪籌措各項事宜，說明西路是主攻力量，但後來大戰又是在北路打的。前已說過，滿人已趨腐化，北路滿人戰鬥力如何，面臨著一場考驗。
清軍出師，突然有準噶爾使臣特磊到達岳鍾琪軍前，詭稱羅卜藏丹津陰謀殺害噶爾丹策零，後者發覺了，把他解送清朝，走到半路，聽到清朝進軍的消息，就又把他送回伊犁。特磊前來，表示要求和平，岳鍾琪當即向雍正報信，並表示對準噶爾誠意的懷疑。但雍正命將特磊送至京城，暫緩進兵，又召傅爾丹、岳鍾琪進京商議軍情。
岳鍾琪離開前線，由紀成斌護理寧遠大將軍印務。紀認為滿洲人強悍，就派副參領查廩率軍牧放馬駝於科捨圖，然而查廩怯懦畏寒，置馬駝不顧，“率眾避寒山谷間，日置酒高會，挾倡伎以為樂。”準噶爾人兩萬來劫掠牲畜十幾萬頭，查廩逃遁，求救於總兵曹勷，曹倉促出戰，大敗，總兵樊廷、張元佐、副將冶大雄往救，奪回被擄掠的大部分駝馬。為此事，紀成斌嘲笑說：“滿人之勇，固如是耶！”把查廩綁縛論斬，適值岳鍾琪自京回營，見狀大驚，說紀成斌要遭滅族之禍了：“滿人為國舊人，黨類甚眾，吾儕漢臣，豈可與之相抗以干其怒也？”立解查縛。紀遂罪曹勷，並以大捷上奏，雍正獎賞樊廷等人，授予世職，遣內務府總管鄂善到前線犒師。九年（1731年）二月，岳鍾琪奏議軍機事宜十六條，請在吐魯番屯田，於哈密、吐魯番之間設哨所。這時雍正已知道謊報軍情，以敗為勝，但因自己已予嘉獎，不便說明，就借此責備他，說他所議“無一可采之處”，責問他：過去倡言長驅深入，以今日之勢，能保必勝嗎！三月，命都統伊禮布為西路副將軍，帶領八旗家選2000名赴任，若岳鍾琪有統兵行走之處，伊禮布引領滿洲兵一同前往，實即監視岳鍾琪。同時，責備岳的堅壁防守主張，說他統兵29000，不能禦敵，是籌度無方。五月，派石雲倬為西路副將軍，以分岳鍾琪統兵之權。滿人查郎阿於岳鍾琪出兵之時，即署理川陝總督，八年（1730年）在肅州（酒泉）專理軍需，他奪了岳鍾琪的總督權。岳的後方在陝甘，因而受到查郎阿的挾制。
九年（1731年），噶爾丹策零派遣大策零敦多卜、小策零敦多卜領兵3萬，東犯北路軍營，而派間諜到傅爾丹處報稱噶爾丹策零怕受哈薩克人的襲擊，分兵防守，又有羅卜藏丹津的族人羅卜藏策零謀反，噶爾丹策零正在和他周旋，所以大策零敦多卜不能出兵，只有小策零敦多卜東來。傅爾丹有勇無謀，信以為真，率領一萬人輕裝前進。副都統定壽、海國、永壽等諫言敵人有計，不宜輕往，傅爾丹不聽。六月，在和通泊與敵軍2萬遭遇，大敗，副將軍巴賽、查弼納陣亡，只有2000人逃至科布多。雍正聞訊，掩蓋失敗，唯說兵馬有損失，而傅爾丹等無恙，並說他們能竭力迎戰，將自束的腰帶賜給傅爾丹系用。他話是這樣說，實也知真相，乃降傅爾丹為振武將軍，以順承郡王錫保代為靖邊大將軍，斬臨陣遁逃的參贊大臣陳泰。並命大學士、公、馬爾賽為撫遠大將軍，駐防歸化（今呼和浩特市）。尋又以馬爾賽為綏遠將軍，其撫遠大將軍印務交康親王崇安暫行管理。
十年（1732年）正月，噶爾丹策零以6000人自烏魯木齊擾掠哈密，岳鍾琪命曹勷往擊，命副將軍石雲倬往斷敵之歸路，曹勷敗敵，石雲倬動作遲緩，縱敵逃去。岳鍾琪奏劾之，大學士鄂爾泰並劾岳鍾琪擁重兵數萬，縱投網之敵，不能料敵於先，復不能殲敵於後，雍正遂將岳召回京城，指責他“將國家軍旅重務，視同泛常，且賞罰不公，號令不一，不恤士卒，不納善言，傲慢不恭，剛愎自用”。削其公爵，降三等候，隨即改組西路軍營統帥部，命查郎阿署理寧遠大將軍印務，調漢軍旗人、貴州巡撫張廣泗為副將軍，護軍統領阿思海為前鋒統領，管轄滿洲兵，侍郎武格為揚威將軍，統轄巴爾庫爾滿洲兵，副將軍劉世明統領巴爾庫爾綠旗兵，並命鄂爾泰督巡陝甘，經略軍務。這樣，西路軍的統帥權，就由漢人手中，轉到滿人手裡，而以漢軍旗人為輔佐。張廣泗就任，奏參岳鍾琪車營法，不適宜於沙磧溝塹，在調兵籌餉、統馭將士諸方面，都不得當。查郎阿與岳鍾琪共事多年，本對岳不滿，前述喪馬駝的查廩為其親戚，查廩懷恨舊仇，因向查郎阿進讒言，十一年（1733年），查郎阿奏劾岳鍾琪、紀成斌、曹勷等人，雍正命斬紀成斌、曹勷於軍前，囚禁岳鍾琪。十二年（1734年），大學士等議將岳鍾琪處死，雍正命監候待決。
十年（1732年）七月，噶爾丹策零親率大兵，越過阿爾泰山，振武將軍傅爾丹與戰於烏遜珠勒，大敗，準噶爾軍進至杭愛山，迫使哲布尊丹巴胡圖克圖遷徙多倫泊，又襲擊喀爾喀蒙古諸部中最強大的策凌部。策凌為額駙、和碩親王，喀爾喀大札薩克，他因不在營中，致使子女被掠，聞訊後，割發及所乘馬尾誓天，率部深入敵後，突擊準噶爾軍，狙擊於鄂爾渾河畔的額爾德尼昭（光顯寺），殺敵萬餘，準噶爾餘部奔逃。錫保和策凌要求已降為綏遠將軍的馬爾賽邀擊，馬爾賽和都統李杕擁兵13000，拒不出擊，諸將懇求出戰，參贊大臣傅鼐跪請，馬爾賽終不應允，致使準噶爾敗軍逃去。光顯寺大捷後，雍正大賞策凌，賜號超勇親王，授定邊左副將軍，屯兵科布多，經理軍務。雍正以貽誤軍機罪，斬馬爾賽、李杕於軍中，削傅爾丹公爵和官職，留軍營效力。又以錫保調遣失宜，怯懦畏葸，罷靖邊大將軍，派平郡王福彭為定邊大將軍。
噶爾丹策零光顯寺失敗之後，無力發動進攻，於十一年下半年放出口風，要釋放清軍俘虜。福彭不明敵意，不知是真送還是假送，因此無法進行軍事部署。
清朝在幾年的戰鬥中，人力物力消耗很大，用兵前庫帑銀五六千萬兩，到雍正末年只剩下二千多萬兩，大部分是耗費在西北戰場上了。其時，翰林院檢討周彬上疏，說西征造成“糜費疲憊”，要求迅速撤兵，“軍務俱行停止”，“舒天下之力”，“養天下之命”。雍正看到師久無功，所派將帥皆不如意，殺戮降調也不能解決問題，感到已不能打下去了。十一年五月宣佈暫停進兵，召策凌、查郎阿至京與王大臣會議軍事，策凌、查郎阿與莊親王允祿主張繼續開戰，張廷玉等希望議和，若噶爾丹策零再事擾亂，重新出兵。雍正就罷兵事徵求傅鼐意見，傅鼐叩頭說，“此社稷之福也”，表示贊成。十二年（1734年）七月，雍正決意議和。他總結了戰爭的進程：失敗多，獲勝少，兩路共用兵十餘萬，跟役近十萬，消耗太大。他把失敗的責任歸之於將帥，也作了一點自我反省：“朕之籌劃於事先者雖未有爽，而臣工之失機於臨事者不一而足，亦皆朕無能不明之咎”。戰爭不能進行了，就派傅鼐、內閣學士阿克敦、副都統羅密往準噶爾議和，為準噶爾與喀爾喀劃分遊牧地，欲以阿爾泰山梁為分界線，噶爾丹策零要求以杭愛山為界，阿爾泰山為其牧地。後又遣使到京，改求以哲爾格西喇呼魯蘇為界，雍正命策凌與議。策凌同意以此為界，但準噶爾人不得過阿爾泰山。雍正採納策凌意見，噶爾丹策零又不滿意，於是和談持續不決。雍正鑒於形勢的緩和，於十三年上半年批准兩路撤軍的計劃，量留守兵，西路用綠旗兵駐哈密，北路留滿洲、蒙古兵。到乾隆四年（1739年），終於同噶爾丹策零議定，以阿爾泰山作為準噶爾與喀爾喀分界線。
雍正自七年主動向準噶爾用兵，至十二年自動停止進兵，要求議和。戰爭之發生實出有因，和戰又聽他選擇，似是由他掌握主動權，但是經過六年的戰爭，他損兵折將，耗費錢糧，沒有達到目的。他的用兵是失敗了。他及時地煞車，也曾消滅對方的一部分力量，尚不算慘敗。
西北兩路用兵的失敗，應當歸咎於雍正的調度乖方。他對準噶爾情況不明，亂下決心，亂指揮，上當受騙。他以為策妄阿拉布坦之喪是可乘之機，實踐證明，這是主觀臆斷。出師之初，噶爾丹策零以詐降作緩兵之計，他不審敵勢，輕易信之，推遲進軍日期，使初出之師折了銳氣。他的前敵將帥和他一樣是聾子、瞎子，盡受對方間諜的愚弄，或如傅爾丹的輕進喪師，或如科捨圖之受襲擊。他用人無方，朝三暮四，北路軍營三易統帥，帥外有帥（錫保與馬爾賽一度為互不統屬的大將軍）。而這些人都不是帥才，傅爾丹為靖邊大將軍時不能料敵與指揮部署，做振武將軍時不能臨敵打仗。據記載，岳鍾琪曾到他的營帳，見四壁刀槍箭戟，問置此何用，傅爾丹回稱是素來用之練武，懸之以鼓勵士卒。岳鍾琪當面不便批評他，私下說：“為大將，不恃謀而恃勇，敗矣”。這樣的人怎能膺專閫之寄。錫保惟以逢迎為能，奏參軍前效力的陸生柟、謝濟世很積極，而軍事卻無建樹，將“兵丁時撤時撥”，兩年內損傷馬匹數萬，“合營無不怨恨譏誚者”。馬爾賽之庸劣怯戰更不必說了。福彭年輕無威望，雍正收他為佛門弟子，加以重用，但並沒有在任大將軍職務中顯示出軍事才能。西路岳鍾琪是一員戰將，康熙末的入藏與雍正初的平青海兩大戰役中顯示了他的這種本領，但他不是帥才，主持西路軍三四年，沒有建功業而有過失。雍正始則對他抱有厚望，寵待異常，如在其臨出征前，特命其子署理山東巡撫岳濬到西安送行，科捨圖失利後，對他又過分失望，派人監視，讓他無所措手足，終令庸才查郎阿代之，使西路軍更無從進展了。賞罰不當，也是雍正調度失宜的一個表現和內容。傅爾丹和通泊之敗，還將御帶賜給他，再敗於烏遜珠勒，除削爵外，別無處分，後牽連進伊都立侵蝕軍餉案下獄，則不是他作為統帥而處治的了。岳鍾琪雖然未建功業，但罪不至下獄論死，紀成斌飾敗有罪，曹勷戰敗有罪，都處斬了，可是情罪重大的查廩卻逍遙法外。如此意為輕重，怎能服人？怎能令前線將士心情舒暢，全力對敵。雍正對車戰法缺乏全面正確的認識，取捨不當。始初對車騎營抱極大希望，親自檢閱，用於西北兩路。但它不利於士卒的進攻和撤退，後來就把失敗歸咎於它，於是廢掉車騎營，張廣泗還以此追論岳鍾琪的責任，雍正又徹底否認了車戰法。對遊牧民族的騎兵，固應用騎兵、步兵相結合來對付，但輔之以車騎營，並不為過。禮親王昭槤論及此事，說和通泊之敗，“乃將帥驕慢，誤墮賊計，未必皆車騎營之咎也”。總之在車戰法上找原因是找錯了，雍正以之責岳鍾琪當然不公平。