出師東征平息叛亂
為了統治商朝的遺民，武王把原來商王直接控制的領地分成三個區：原殷都朝歌以北地區（今河南省湯陰縣一帶）為豳，封給紂王的兒子武庚祿父（一說霍叔居豳）掌管；朝歌以東地區（今河南省鄭州市一帶）為衛，封給武王的弟弟管叔鮮掌管；朝歌以西地區（今河南省上蔡縣一帶），封給武王的弟弟蔡叔度掌管。此外，封周公於魯（今山東省曲阜市）。滅商歸來，在鎬京（今陝西省長安縣）武王同周公談起在洛水和伊水之間的平原地帶建立新都，以便控制東方。由於日夜操勞，武王身染重病。周公焦慮萬分，虔誠地向先祖太王、季王、文王祈禱。他說：「你們的元孫某得了危暴重病，如果你們欠了上天一個孩子，那就讓我去代替他。我有仁德，又多才多藝。你們的元孫某不如我多才多藝，不能侍奉鬼神。」在今天我們看來，覺得這種祈禱是好笑的，可是對三千多年前相信天命鬼神的周人來說，那是十分真誠無私的。盡避周公真誠地願意代替武王而死，但祈禱是無用的。不久，武王還是病筆了。武王臨終前願意把王位傳給有德有才的周公，並且說這事不須占卜，可以當面決定。周公涕泣不止，不肯接受。
武王死後，周公立武王之子誦繼位，這就是成王。成王當時還是個十多歲的小孩子。面對國家初立，形勢迫切需要一位既有才幹又有威望、能及時處理問題的人來應付複雜的局面，這個責任便落到周公肩上。周公攝政，順理成章，理所當然。然而受封在東方監視武庚的管叔和蔡叔，對周公攝政很不滿意。按照兄弟間排行，管叔行三，周公排四，管叔是兄，周公是弟，不論是繼位，還是攝政，管叔都比周公有優先權。所以管叔不服。蔡叔雖然行五，但他的態度支持管叔。他們散佈謠言，說周公「將不利於孺子（成王）」，想謀害成王，篡奪他的王位。
滅商後的第三年，管叔、蔡叔鼓動商朝舊勢力的代表、封於豳的武庚祿父一同起來反對周公，發動叛亂。響應的有東方的徐、奄、淮夷等幾十個原來同殷商關係密切的大小方國。這對剛剛建立的周朝來說，是個異常沉重的打擊。如果不平息叛亂，周朝先世經營了幾十年才建立起來的功業就會毀於一旦。周王室處於風雨飄搖之中。
然而，周公臨危不亂。他首先穩定內部，保持團結，說服太公望和召公。他說：「我之所以不迴避困難形勢而主持政務，是擔心天下背叛周朝。否則我無顏回報太王、季王、文王。三王憂勞天下已經很久了，而今才有所成就。武王過早地離開了我們，成王又如此年幼，我是為了成就周王朝才這麼做的。」周公統一了內部意見之後，第二年舉行東征，討伐管、蔡、武庚的叛亂。出征前進行了占卜，周公向臣子們講了一番話，他說：「殷人剛剛恢復了一點兒力量，就想乘著我們內部混亂，起來造反。重新奪回他們已經失掉的權位，說什麼他們『光復舊業的機會到了！』妄圖再讓我們成為他們的屬國。這是白日作夢！我告訴大家，殷人裡頭有一夥人，願意出來幫助我們，有了他們的幫助，我們一定能夠平定叛亂，一定能保住文王和武王的功業。」又說：「我們小小的周邦，是靠了上天的保佑才興盛起來的，我們承受的是天命。為了這次出征，我又占卜一次，卜兆表明，上天又要來幫助我們了，這是上天顯示的威嚴，誰都不能違抗，你們應該順從天意，幫助我成就這個偉大的事業！」這是動員、也是命令，臣子們聽了，眾志成城，隨同周公一起東征。周公的話，史官記載下來，這就是《尚書》裡的《大誥》。
周公東征，是一場很艱苦的戰爭，是武王代紂之戰的繼續。這次戰爭持續了三年，終於平定了管叔、蔡叔、武庚聯合的武裝叛亂。武庚、管叔被殺，蔡叔被流放。蔡叔死了以後，他的兒子胡品德高尚，為人善良，和他的父親大不一樣。周公聽到之後，便提拔他作魯國卿士。胡把魯國治理得很好，周公又把他封到新蔡。周公討平管、蔡之後，乘勝東進，消滅了參加叛亂的五十多個小柄。周公東征的勝利，粉碎了以武庚為頭子的反動勢力的復辟陰謀，把周朝的統治地區延伸到東部沿海地區。
封國建邦 拱衛王室
如何統治被征服的地區，是戰爭勝利之後的大問題。武庚和奄國、淮夷的叛亂，表明重要地區不能再用舊的氏族首領，必須分封周族中最可信賴的成員。這和武王分封已經有所不同。周公把弟弟康叔封派到商統治的中心地區，以朝歌為都，建立衛國，為衛侯。分給他殷民七族，大多是些有某種手工藝專長的氏族。康叔封的封地不僅面積大，而且還有八師兵力。以防止殷民的再度反抗。為了使康叔封強化統治，周公先後給康叔封發佈《康誥》、《酒誥》、《梓材》三篇文告，這是周公對被征服地區的施政綱領。三篇的主旨是「敬天保民」、「明德慎罰」，為的是使殷民經過戰亂後安定下來，從事正常的農業生產和商業活動。
康叔封上任的時候，周公特別囑咐他說：「小人是難治理的，你要盡心竭力去作，不要貪圖安逸玩樂，那樣才能把殷民治好。我聽人說；『民怨不在大，也不在小，在於使不馴服的人馴服。使不努力的人努力。你的職務就是把我們周王的事業發揚光大，安定殷民成為我們周朝順從的百姓。」
如果殷民反抗，周公告訴康叔封，要實行堅決鎮壓。他說：「假如當政的人不對罪犯實行懲戒，上天給我們的法律就會紊亂和廢棄。我們應當依照文王制定的刑罰，去懲處那些不可寬大赦免的人。」但是，「執行刑罰要慎重。人有小罪，如果不是偶然的過失，而是明知故犯、堅持不改，其罪雖小，不可不殺。人有大罪，如果出於一時過失，不堅持錯誤，不頑固到底，能自首悔罪，無所隱瞞，其罪雖大，也可不殺。」周公就是這樣教導他的兄弟，把他的一套統治辦法帶到衛國去。
周公的長子伯禽，封到魯（今山東省曲阜市）地區，建立了魯國。分給伯禽殷民六族，也都是具有某種專長的手工業氏族，作為魯公的奴隸。姜太公原被封為齊侯，都城營丘（今山東省臨淄北），這次姜太公平定叛亂有功，封地擴大到「東至海，西至河，南至穆陵，北至無棣」，建立了齊國。
周公的同姓召公被封到燕，召公長子在平叛之後才就封，建都於薊（今北京一帶）。燕是周王朝東北方的屏障。此外，唐叔（成王的弟弟）封在以前夏朝的所在地（今山西省太原市南），建立了晉國；紂王的哥哥微子反對紂王，也反對武庚叛亂，因此也受了分封，在商丘（今河南省商丘市）建立了宋國。周公還分封了大大小小的同姓國和異姓國。據記載：周公「立七十一國，姬姓獨居五十三人」。周公把周朝的同姓兄弟、功臣、貴族安插在全國各個重要據點，這樣，周王室就處在一個安全的屏障之中。此外，各諸侯國又在國內把一部分土地分賜給大夫，稱為采邑。這一系列大小奴隸主，構成了周朝統治全國的基礎，也組成了以王室為中心包括許多諸侯國的統治體系。
周公還設立了龐大的官僚機構。中央有太師、太保，輔助周王統治天下；有三事大夫：常伯、常任、准人，分別管理地方民事，選任政府官吏，負責司法審判等；有六大：大史、大祝、大卜、大宰、大宗、太大，分別負擔諸行政事務和宗教祭祀活動；還有司徒（管農田耕作）、司空（管官職事）、司馬（管軍事軍賦）、司寇（管司法）、虎臣（管宮廷侍衛）、膳夫（管出納三命）、趣馬（管天子馬匹）等等。這些統稱「內服」職官，都是專管朝廷事務的。
此外，還有許多「外服」職官，如侯、甸、男，是處理諸侯國事務的。在諸侯國內和卿、大夫的采邑里，也設立了一套政治軍事組織。同姓諸侯除了和周天子保持著從屬的政治關係以外，還和周天子保持著嚴格的宗法關係。宗法關係的中心是確認嫡長子的繼承權。嫡長子的繼承權有明顯的政治性質，他不僅可以繼承財產，而且可以繼承政治地位。
周朝實行同姓不婚制度，異姓之間結婚不受限制，這樣。周天子和異姓諸侯之間，就有以依靠通婚建立起血緣聯繫。所以，周天子稱同姓諸侯為叔伯，稱異姓諸侯為甥舅。從而擴大了統治基礎。分封制和宗法制，在周公以前就有，但是到周公執政和輔佐成王期間，這些制度更加完備了。周公正是通過這些制度，憑藉著龐大的官僚機構和軍隊，把他對付殷人的那一套政策貫徹下去。周公實行這套辦法是有效果的，經過10年努力，到成王當政時，政令可以下達到各封國的各國官吏。周朝的統治終於鞏固了。
營建洛邑還政成王
周朝的都城在豐、鎬（在今西安附近），遠離中原，偏於西部。周公東征班師以後，決定營建東都洛邑（今洛陽市西），以便有效地控制東方，就近鎮壓殷族奴隸主的反抗。周公輔政的第5年，正式營建洛邑。這年5月，周公來到洛邑，全面觀察了新邑規劃，重新占卜。卜兆表明廛水西、廛水東、洛水之濱營建新都大吉。經過一年左右的時間建成。內城方1720丈，外城方7O裡。城內宮殿富麗堂皇，新都叫新邑，又稱新洛邑。在洛邑營建成之前，周公還建立了一整套禮樂制度。所謂禮，指的是階級社會劃分等級名分的典章制度。禮非常複雜和煩瑣，幾乎包括了貴族們衣食住行喪葬婚嫁等一切行為規則。概括起來有5類：一為吉禮，用於祭掃鬼神。二是凶禮。用於喪葬凶荒。三為賓禮，用於朝聘接待；四為軍禮，用於興師動眾；五為嘉禮，用於飲宴婚冠。所謂樂，就是音樂。這在當時是少數奴隸主才能享有的特權，什麼等級什麼場合用什麼樂，有嚴格的區分，不能濫用。禮和樂相輔相成，是鞏固周朝等級制度的手段。
當東都洛邑建成時，周公的禮樂也製成。這時成王已經長大，周公便把政權交給成王，自己退居輔佐地位。周成王遷都洛邑後，周公召集天下諸侯舉行盛大慶典。在新都正式冊封天下諸侯，並且宣佈各項典章制度，也就是所說的「制禮作樂」。
周成王執政後，周公擔心成王年少，貪圖安逸，便寫了一篇《無逸》，勸勉成王：要懂得勤勞辛苦的好處，不要一味貪圖享受。要學習商代幾個賢王和周文王的榜樣，愛護百姓，勵精圖治，以便長久地享有王位。反之，不關心百姓疾苦，一味驕奢婬逸，就不會得到好下場。他舉例說：當年殷王中宗在位，作事嚴肅謹慎，行動瞻前顧後，常常反省自己，不敢縱情享樂，荒廢政事，所以做了75年國君。高家也善於治理國家，上下沒有怨言，做國君達59年。祖甲長期在下面當下民，懂得民間疾苦，因此他繼位以後，能愛護百姓，施以恩惠，不欺侮鰥寡，治國達33年。此後繼位的國王，生下來就只會享受，整天沉迷於花天酒地之中，不曉得耕作的辛苦，不重視小民的勞動，所以，在位時間都很短，或者十年八年，或者五六年，或者三四年。他諄諄告誡成王，教導他成為一個有作為的國君，要像文王那樣禮賢下土，治理好國家。
周公對成王的教導和輔佐，是有效果的。成王執政後，能按照周公規定下來的典章制度治理國家，重視農業和手工業的發展，並在中原和沿海地區進行貿易活動，使商業走向發達。成王執政37年，繼位的康王執政26年，出現了「成康之治」的繁榮景象，是我國奴隸制發展的鼎盛時期。
周公為了周王朝的事業，用盡了畢生的精力。到了晚年，他回到封的地方。後來得了病，臨終前囑咐說：「我死後，一定要把我埋葬在成周地方，以表明我不敢離開成王。」
周公死後，成王用最隆重的天子禮節，把周公葬在畢原（今陝西省西安市西北），那裡有文王陵和武王陵。把周公和文王、武王葬在一起，是表示周公的功勞大，完成了文王和武王的未竟事業。