作為地方行政長官的州官，漢代叫州牧。
牧，是很早就有的官名。堯舜時代有十二牧，其實是大部落的酋長，兼任部落聯盟的職務。十二牧之上，還有四岳，其實是小聯盟的盟主。後來，牧，慢慢成為治民之官的稱謂，叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。
管理人民，就像放牧一樣嗎？
是。被漢武帝樹為道德楷模的愛國商人卜式，就是這麼認為的。當時卜式捐款甚多，卻不肯做官。於是漢武帝便說，你到朕的上林苑去放羊吧！
結果，上林苑的羊被卜式養得肥肥大大。
漢武帝大為讚賞。
卜式卻說，管理老百姓，也跟放羊一樣啦！
漢武帝聽他這麼說，便讓他做了縣令。沒想到，卜式先後擔任縣令的兩個縣，一派祥和太平。[12]
縣令也好，郡守也罷，豈非牧？
實際上，地方官就是帝國的牧羊人，他們的轄區也就是牧區。好一點的牧羊人如卜式，基本上無為而治順其自然；凶一點如寧成，便被批評為「如狼牧羊」。[13]
這樣看，州官叫州牧，並不奇怪。
不過，漢武帝設州之時，派出的官員不叫州牧，叫刺史。刺史的任務也不是牧民，而是牧官。他們要管的，是郡守和郡尉，縣令和縣長。
漢武帝，為什麼要這樣做？
因為帝國實在太大。據統計，秦郡三十六，漢郡一百多，縣則有一千三百個左右，「吏員自佐史至丞相十二萬二百八十五人」。如此龐大的隊伍，皇帝一人根本就管不過來，只好讓一部分官員去管另一部分官員。[14]
於是，有牧民之官，也有牧官之官。
牧官之官也有兩種。一種是上級官員，一種是監察官員。其實上級管下級，原本就有監察的職責。問題是上級官員包括丞相，也需要被監察。結果，相對獨立、直接向皇帝負責的監察官員，便應運而生。
這樣的官員，就叫御史。
御史也是很早就有的，但到漢代才成為監察官員。此後，中華帝國的監察官員，在中央的都叫御史。其長官和次官，明清以前叫御史大夫和御史中丞，明清以後叫都御史和副都御史。派往地方的，秦和漢初叫監御史，武帝以後叫刺史，唐代叫觀察使，宋代叫監司。
監察官員的地位很崇高，他們的法冠叫獬豸。獬豸（讀如謝志）是一種神獸，見了不法分子就會用角去頂。因此但凡重大彈劾案，御史都要頭戴獬豸冠，身穿內白外紅的法袍，當著皇帝和百官的面在朝堂上宣讀起訴書。被彈劾的官員則必須立即站出來等待處分，無一例外。
御史的身份和職權也很特殊。
首先權限大。上至宰輔，下至郡縣，包括其他監察官員和自己的頂頭上司，都可以彈劾。御史大夫張湯，便差點栽在副手御史中丞李文的手上。
其次責任輕。只要聽到風吹草動，甚至流言蜚語，就可以舉報，不必負核實的責任，也不受反坐的處分，叫「風聞奏事」，也叫「風聞彈事」。
第三獨立性強。御史彈劾官員，不必通知照會有關部門，也不必經長官批准。因為監察機關是直屬天子的獨立部門，監察官員也只對皇帝負責。因此，不但不受其他官員和部門制約，反倒有權監督一切部門和官員。
這三條，從秦漢到明清，一貫到底。帝國中央的監察部門也一直存在，只不過西漢叫御史府，東漢到元叫御史台，明清叫都察院。
但，僅有中央監察部門，是遠遠不夠的。因此，還必須往地方派遣巡視員，這就是刺史。只不過，漢武帝在派遣刺史的同時，還設置了監察區。
監察區共十三個，十二個在地方，即冀州、并州、幽州、兗州、徐州、青州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州。京師所在的三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風）、三河（河內郡、河東郡、河南郡），則與弘農郡合為司隸部。一部加十二州，合起來叫十三州部。
這是漢武帝元封五年（前106）的事。
司隸部的監察官員叫司隸校尉，秩比二千石，犀印青綬。他不但負責監察本部地方官員，也負責監察朝廷，因此地位崇高。東漢時期，司隸校尉出席中央會議時，與御史中丞、尚書令一起專席而坐，號稱「三獨坐」。
派往十二州的刺史秩六百石，監察對象是二千石到六百石的官吏。監察事項則有六種，叫「六條問事」，超過範圍就不能過問，也不能問小吏。
也就是說，刺史治官不治民，查大不查小，問事不幹政，巡視不長駐。他們在州里也沒有治所，每年八月出京，歲末回朝。刺史的主要佐屬則叫別駕，意思是另外駕一輛車，跟著刺史到處巡視。
由此可見，刺史不是地方官，而是中央特派監察巡視員。州也不是行政區，而是監察區。可惜後來刺史的權力越來越大，管事越來越多，也有了固定的治所。牧官之官同時也牧民，州作為監察區便慢慢向行政區過渡。
西漢成帝綏和元年（前8），刺史改為州牧，職掌與刺史相同，官階卻高得多，秩二千石，位次九卿。以後反反覆覆，一會兒叫州牧，一會兒叫刺史。到東漢末年，漢靈帝再改刺史為州牧，並賦予軍政大權。漢帝國的地方建制，就由郡、縣兩級，變成了州、郡、縣三級。
以後的唐、宋、元、明、清，也如此。一方面，帝國中央不斷派出監察官員和監察機關（比如元代的行御史台）；另一方面，監察區和特派員，也不斷變成行政區和地方官。比如清代的總督和巡撫，就例兼都察院右都御史（監察部部長）和右副都御史（監察部副部長）。這時，與漢武帝的設置州部和派遣刺史，已不可同日而語了。
[12]見《史記·平准書》。
[13]見《史記·酷吏列傳》。
[14]見《漢書·百官公卿表》。
