爭議是一批守舊派挑起的。
守舊派的代表人物是丞相王綰（讀如晚）。王綰他們倒不反對嬴政稱帝，卻反對將王國變成帝國。大約在他們看來，名號事小，國體事大。嬴政要管自己叫皇帝，隨他高興好了。但要把王國變成帝國，卻不能不爭。
那麼，什麼是王國？什麼是帝國？帝國和王國又有什麼根本的不同？
有兩種王國。一種是戰國式的，一種是西周式的。戰國式的王國（韓、趙、魏、楚、燕、齊、秦），是各自獨立的主權國家。這樣的王國制度，王綰他們也不會要。他們要的，其實是西周的國家制度，即「周制」。
什麼是周制？
一個王國，許多侯國。
侯國跟王國是什麼關係？
王國是侯國的宗主國，侯國是王國的分封國。也就是說，天下名義上是王國的，叫「普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣」。但在實際上，王國又把天下分封出去，分封給各個侯國，叫「裂土田而瓜分之」。
分封的具體做法，是首先劃出一片領地，然後在邊境線上挖溝。挖出來的土堆在兩邊，然後在土堆上種樹。這個動作就叫封，也叫封疆、封土、封邦。
那麼，為什麼不叫封國？
因為邦和國不一樣。國是國都，即城市，邦則還要加上周邊農村。有邦有國，所以叫邦國，也叫邦。後來為了避漢高祖的名諱，改邦為國，才有了「國家」一詞。
邦國也有兩種。如果是一個城市加周邊農村，就是「城市國家」。如果是中心城市加其他城市再加周邊農村，就是「領土國家」。人類最早的國家都是城市國家。變成領土國家，就說明他們已經發展壯大，今非昔比。
實際上在西周初年，除周王國外，其他邦國都是城市國家。到春秋時期，許多小國也還是。但像晉、齊、楚這樣的大國，則都是領土國家。他們的疆域，也不是周天子當年之所封，當然這是後話。
封邦之後，是建國。
建國倒不是建立國都，而是指定國君。國君都是世襲的，始封之君則多半是周王的兄弟（如武王之弟為衛君）和子侄（如周公之子為魯君），然後是姻親（如齊國的姜太公）和功臣（如燕國的召公奭），以及同盟國、戰敗國和附庸國的首領（如楚、宋、陳、杞）。
邦國的國君分為公侯伯子男。但這種爵位制度恐怕是後來才建立的，而且統稱皆為侯（蠻夷之君叫子），所以叫諸侯（諸多的侯）。他們的邦國，則叫侯國。
王國與侯國，是君臣關係。但這種君臣關係，是名義上的。周天子只要諸侯承認自己是「天下共主」，並象徵性地承擔一定的義務（比如楚國的義務是進貢過濾用的茅草），對侯國的事務基本不聞不問。各國諸侯都是「獨立法人」，他們的邦國也「自負盈虧」。
顯然，這其實是國家聯盟，或邦聯。但，邦聯各成員國是平等的，邦國各成員國則不平等。周君和周國至高無上，只有他們能稱天子，能叫王國。
這就是周制，也叫「邦國制度」。
邦國制度的核心，是「封邦建國」，簡稱「封建」。
這是一個動詞。王國與帝國，或邦國制度與帝國制度的區別，就在於是否要有這樣一個動作。
王綰他們認為要。
一號文件的問題解決後，王綰等人就向皇帝上書，請求封邦建國，立諸皇子為王。秦始皇將此提案交由群臣討論，上上下下竟是一片贊同。
贊同也不奇怪。正如王綰他們所說，天下初定，人心不服。六國的殘餘勢力人還在，心不死，中央政府又「天高皇帝遠」，誰能保證不會動亂？靠得住的辦法，是倣傚西周封建親戚，為新政權鎮住地頭蛇，築起防火牆。
這是有道理的。故此議一出，「群臣皆以為便」。
不過這樣一來，秦就到了十字街頭。因為一旦採納王綰等人的建議，就意味著回到西周，回到邦國制度。然而從商鞅變法開始，秦的所有努力，都是在改革甚至反叛那個制度。唯其如此，他們才能在激烈競爭中脫穎而出。如果重演西周故事，豈非「一夜回到舊社會」？
那麼，是延續周人建立的舊制度，還是堅持自己的新制度，甚至創建一個更新的制度？這對於剛剛稱帝的秦始皇來說，真可謂「生死抉擇」。
好在有人反對。
反對的人叫李斯。反對的理由及其得失，則成為後世爭論不休的大問題，我們將在後面討論。重要的是，李斯的反對成功，因為秦始皇投了他贊成票。
這是關鍵的一票。
從此，封建的命被革掉了。以後的歷代王朝，雖然也封王封侯，卻是「封而不建」，王侯變成了榮譽稱號。新的王侯們對自己的封邑和封國沒有治權，更沒有主權，甚至連產權都沒有。中國社會，再也回不到封建時代。
回不到封建社會和封建時代，究竟是好是壞，是福是禍，也許要到本中華史的第三十六卷才能回答。現在的問題是，不要封建，要什麼？
郡縣。
在否決了王綰等人封建諸侯的建議後，始皇分天下為三十六郡，郡下設縣。郡的長官為郡守，縣的長官為縣令，都有副職和屬員。這，就是郡縣制。
郡縣和封建，又有什麼不同？
秦的郡縣制和周的封建制有一個共同特點：都是三級。周，是天下、國、家；秦，是天下、郡、縣。實際上秦的郡和縣，就是由周的國和家演變而來的，甚至是滅國為郡，滅家為縣。然而郡縣與國家，卻有天壤之別。
周的國和家，是封建的結果。天子封建諸侯，是為國；諸侯封建大夫，是為家。家是大夫的，國是諸侯的。諸侯和大夫，是國和家的主人。他們不但有產權，而且有治權，因此是君主——諸侯是國君，大夫是家君。
郡守和縣令，則不是主，而是僕。春秋戰國，他們是國君之僕；秦漢以後，他們是皇帝之僕。郡和縣，都不是他們家的，而是國君或皇帝的。他們之於郡縣，當然沒有產權，甚至沒有治權，只有代理權。換句話說，他們是由國君或皇帝任命和派遣，代表元首管理郡縣的。
因此，郡守和縣令沒有爵位，只有職位。他們的職位也不像諸侯和大夫的爵位那樣可以世襲，反倒可以罷免和調動。也就是說，諸侯和大夫是國和家的當家人，郡守和縣令則只是君權的代理人。
這，就叫「官員代理」。
官員代理，是因為「中央集權」。官在四方，權在中央。集權，就不能再封建，因為封建是分權制。因此，一旦全國為郡縣，邦國就必然變成帝國。至於那元首是叫國王還是皇帝，其實並不要緊。只不過碰巧的是，嬴政的稱皇帝和定郡縣，竟剛好是同時進行的。
秦，理所當然地成為帝國。
變成了帝國的秦，海內為郡縣，法令由一統。躊躇滿志的秦始皇，便開始了他的統一大業。